以土地流转为代表的土地规模化在遭遇困境的同时，土地托管等服务规模化兴起。在“大国小农”背景下，以土地托管为代表的服务规模化构成了中国式农业农村现代化道路的另一条实现途径。由此，土地托管成为一项重要的公共政策而受到政府的高度关注。土地托管面积在获得迅猛增长的同时，托管主体发生了供销部门到工商企业的转型。然而，不论是供销部门主导时期、主体转型时期抑或是工商企业主导时期，土地托管政策实践均遭遇困境。土地托管政策实践实质上就是政府、社会和市场等多元治理主体不断互动和博弈的过程。基层治理逻辑可以成为透视和理解土地托管政策遭遇困境的重要窗口。因此，本研究从基层治理视角探究土地托管政策遭遇困境的原因及其影响后果。

本研究以山东省光明县10年的土地托管政策实践作为历时性案例，构建复合型治理理性框架进行分析。研究发现，在不同阶段的土地托管政策实践中，相关主体不仅遵循着线性的科层治理理性，而且遵循着以价值型关系治理理性和工具型关系治理理性为主要内涵的关系治理理性。以科层治理理性与关系治理理性及其互动关系为主要内容的复合型治理理性构成了土地托管政策屡遇困境的实践逻辑。在政策实践过程中，一方面，科层治理理性规制关系治理理性；科层治理理性规定了托管主体的行动边界，实现了托管主体惯习依赖的部分突破，但没有从根本上动员起各相关主体开展土地托管的积极性和主动性，从而为土地托管政策遭遇困境奠定了基础和前提。另一方面，关系治理理性对科层治理理性的消解则是导致不同政策阶段土地托管遭遇困境的主要原因。土地托管政策实践非但没有达到预期的政策目标，反而引发了供销部门债务负担不断加重、社会认可度不断降低、大户经营困境日益显著和基层治理秩序紊乱等后果。

关系治理理性虽然具有多元性，但不意味着关系治理理性消解科层治理理性的作用方式是杂乱无章的，而是存在位阶性。本研究依据“作用顺序”和“作用力度”两个标准进行排序，研究表明，“惯习依赖”“面向同级部门”价值型关系治理理性以及“规避风险”“推卸责任”和“寻求庇护”工具型关系治理理性构成了土地托管政策遭遇困境的主要逻辑。因此，为了推动土地托管政策的有效执行，规避社会政治影响，本研究从基层治理角度提出了重视和扶持供销部门发展、提升基层政府为农服务能力、稳妥推广村社主导土地托管模式和注重理顺政府、市场与社会关系等政策建议。本研究虽然具有一定的理论和实践价值，但是依然存在局限。土地托管治理逻辑需要深入到省域治理层面、土地托管的社会基础研究亟待丰富、新时代党建引领土地托管的创新机制需要挖掘、中国特色土地托管共同体的实践案例与理论研究亟待加强、中国式土地托管的基础理论与国际学术对话研究需要加强、以土地托管为切入点探赜中国特色供销合作理论研究亟需强化等议题是下一步的研究重点，从而促推中国特色土地托管理论的构建和中国式农业农村现代化理论研究深化。

关键词：中国式土地托管，遭遇困境，科层治理理性，关系治理理性，治理策略

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