中国拥有世界上最庞大的农村教育受体。这个庞大群体的人力资本状况在很大程度上决定了我国未来经济发展的质量及城市化、现代化和产业结构升级的成败。然而，由于城乡教育资源及其他公共资源上的差距，使得教育供给的差距进一步拉大了城乡人口的人力资本差距。教育起跑线的公平是社会公平的基础。教育对于人之发展所具有的目标性价值和手段性价值的双重作用，尤其是对于弱势群体的长远发展更是起着一种底线公平式的保障作用，这一领域的公平问题就显得更为严重，尤其当其根源还是在于体制方面问题的时候，就更进一步凸显出一种民众可行能力的体制性残缺（森，1999）。教育的属性和特点使得这种教育发展的二元分化成为社会影响面最大的社会不公平。城乡教育二元格局的形成是制度造成的，二元分化的根源在于城乡社会经济制度的二元分化。在长期“乡育城市”、“城乡分离”、“城乡对立”的二元发展阶段，政府存在对城市制度政策的倾斜，而此后相关反哺政策的制度性滞后或缺失，均致使在城乡二元格局下农村经济及教育处于相对弱势地位。消除城乡教育的二元分化需要政府在制度上做出回应。城乡统筹和城乡一体化目标正是基于这样的背景提出的。城乡统筹战略中至关重要的一环就是...

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