在我看来，服务型政府并不是出于学者的灵感，提出服务型政府的设想是有着深刻的社会基础的，是因为社会的发展要求有一种新型政府与之相适应，我们需要在时代背景中来看服务型政府的思想和理论。除此之外，公共行政的理论以及实践的发展又为服务型政府思想的提出做了什么样的准备，这是我一直想解决的问题。所以，张乾友进入博士学习阶段时，我为他拟订了这个题目——“公共行政的非正典化”，希望他通过对20世纪公共行政理论发展史的梳理去解决走向服务型政府思想提出的理论发展逻辑。

这个题目实际上包含着一个不同于学术史通行的研究的假设。一般说来，人们在认识一种理论的形成时，会关注其发展过程，即如何从粗糙走向精细、从不成熟走向成熟，直至确立起成熟的、完整的理论，也就是形成经典范式。而“公共行政的非正典化”则表明一个完全相反的判断，那就是在公共行政理论发展的早期生成了正典，而其后的发展则是对正典的偏离，把正典搞得面目全非。对公共行政理论发展的这两种判断将对服务型政府思想的提出作出完全不同的历史定位。前一个判断给我们提供的结论是：服务型政府思想的提出是关于政府理论发展史上的一个突变，也就是说，服务型政府思想的提出所直接面对的是一个成熟的公共行政理论范式，是直接从一极跳到了另一极，中间有一道鸿沟，也就是结构主义所说的“认识论断裂”。后一个判断给我们提供的则是另一个结论：直接站在服务型政府理论对面的并不是公共行政的正典，中间隔着一个世纪的理论发展过程，恰是公共行政理论发展中不断脱离正典的过程，为服务型政府的提出作了准备。也就是说，公共行政理论的发展包含着走向服务型政府思想提出的逻辑必然性。我所持的是后一个判断，所以，给乾友拟订的是“公共行政的非正典化”这样一个题目。

我认为，应当从发展的视角来看人类历史上每一个现象的出现，一种新的思想和理论的出现，绝不是偶发的，而是历史发展的结果，有着长期的准备，而且其踪迹是可寻的。服务型政府思想的提出也是如此，它必须被理解成公共行政百年历史发展的新成果，尽管它实现了对公共行政正典的彻底扬弃。如果不是这样来认识服务型政府思想的提出，我们也就无法理解辩证法所讲的从“量变”到“质变”这一规律的普遍性了。如果思想史不遵从辩证法的“量变”、“质变”规律的话，那么，每个人一拍脑袋，就会提出一个新思想，甚至每个人都以为这可以成为名垂青史的捷径。事实上，从我国公共行政学界的情况看，时常有人提出这个型那个型政府，有的人能够提出一大把所谓什么型的政府，这都是拍脑袋的结果，是不遵从科学发展规律的表现。在评职称或评奖的时候，说说自己作了这些“创新”还可以，如果说对科学发展史以及人类社会的发展史作出了什么贡献的话，可能就需要打一个大大的问号了。实际上，这些做法可能恰恰会对理论的科学建构形成干扰。

乾友在本科阶段开始与我合作。在他的本科阶段，我们完成了《公共生活的发生》；在他的硕士阶段，我们完成了《共同体的进化》，所以，在他的论文写作中，我也就不需要在指导上花多少精力。乾友大致是在第一年就完成了论文的初稿，然后就是一遍又一遍地修改，在第二年的时候，我建议他申请答辩，结果未被批准，理由是：人家六年都未写出论文来，他两年就想答辩，不可能！既然不允许他答辩，那就应当再修改，可是，以他当时的水平，再修改也不会有质的飞跃，因此，我让他先把论文放下，着手《公共行政的概念》的写作。记得当时我同他的约定是，到2012年9月，不管《公共行政的概念》写作进展如何，都停下来，再进行论文的修改工作。虽然《公共行政的概念》在研究视角和基本思路上都与《公共行政的非正典化》不同，但是，研究对象有着很大的重合，我相信，乾友与我合作《公共行政的概念》对他修改论文会有极大的帮助。虽然《公共行政的概念》是我长期以来希望去做的一项工作，但在当时，让乾友来做，还是出于提升他的论文的目的。结果如我所愿，在《公共行政的概念》完成后，乾友感觉到再修改论文时层次和境界都大不一样了。这就是乾友写作博士论文的过程。在论文答辩完成后，我又督促他继续修改，以便出版而奉献社会。乾友做了卓有成效的工作，又对论文进行了多次修改，有了现在这个样子。在科学史上，有许多人的博士论文跻身于世界名著的行列，成为一个学科中的经典文献，我们不敢对《公共行政的非正典化》抱有这种奢望，但是，在我看来，这本书是值得公共管理学科的学生一读的，尤其是对有志于从事服务型政府研究的学者而言，读这本书是必要的功课。

“非正典化”这个概念直接来自法默尔的《公共行政的语言》，但是，我们赋予这个概念的是不同于法默尔的内涵。在法默尔那里，“非正典化”是作为“解构”的策略来加以认识的，而我在让乾友围绕这个概念去写论文时，是希望把这个概念作为“分析性描述”的工具来加以使用的。法默尔是一个有着明显现代性情结的学者，他从现代性（库恩的“范式”理论）的角度去解读后现代主义，是用现代性的叙事方式去安排他所解读的后现代主义内容，所以，会在后现代主义那里发现理念、目标、行动、过程、结果等，其中，“非正典化”是达成结果（他在性）的一项行动策略。当然，这种站在现代性的视角对后现代主义所作出的解读是否具有合理性值得怀疑，但是，对于我们这些深受现代性熏陶的人来说，不失为一个认识后现代主义的方便途径，可以让我们有一个关于后现代主义的概观，至于这个概观是不是真实的后现代主义，那就是另一回事了。也就是说，在法默尔看来，后现代主义在公共行政领域的行动（解构）会首先表现为“非领域化”，所要实现的结果是“他在性”，在这个过程中，“非正典化”是作为一项行动策略来使用的。乾友使用这个概念，则是用来描述20世纪公共行政的发展过程，是一个客观性的视角和概念工具。这就是与法默尔的不同之处，指出这一点，是为了说明乾友并不是一位后现代主义者。记得有一篇中国学者对法默尔的访谈文章，把我说成是后现代主义者，而法默尔对我作出批评，这纯粹是一个误会，只能说明那位中国学者与法默尔都根本不了解我。我指出乾友与法默尔的区别，也是为了避免以讹传讹，以免下一次中国学者再与法默尔说起时，把乾友也归入后现代主义的行列中了。

法默尔在交代自己的研究方法时，首先申明所运用的是库恩的“范式”理论，其实，就《公共行政的语言》一书来看，作者并不真正理解“范式”理论。因为，法默尔只不过是指出了现代性与后现代性分属于两个不同的范式，而在一个范式如何向另一个范式转变的问题上，并没有进行严肃的处理。因为法默尔并没有认真地去分析是哪些“异例”的增长使现代性范式失去了解释功能，以至于后现代性范式产生并取代了现代性范式。所以，我们并不认为法默尔准确地把握了范式理论并忠实地将其作为方法来加以使用。与之不同，乾友在致力于分析公共行政的非正典化时，不得不把关注的重心放在公共行政范式所受到的每一项异例的挑战方面，从而去揭示走向服务型政府理论的逻辑必然性，这恰恰是对库恩范式理论的准确应用。当然，在这里，并不存在现代性与后现代性的区分，而是直接地把20世纪的公共行政看作一种范式下的理论运行，而把服务型政府看作一个新范式的确立。乾友的《公共行政的非正典化》给我们展示的是从一个范式向另一个范式转变的过程，也就是公共行政的旧范式不断地受到异例的冲击，最后为服务型政府理论所取代。这不是一个突变，而是长期的量的积累所带来的结果。

需要指出，这里所说的“公共行政”是一个狭义的概念，主要是指20世纪发生在美国的一种行政理论和实践现象。我曾不止一次地讲过，从质的角度去把握行政现象，可以把人类社会治理中的行政区分为“统治行政”、“管理行政”和“服务行政”，我们在使用公共行政的概念时，是从行政的形式方面作出的界定。如果对这两种界定进行比较的话，我认为管理行政发展到其典型形态时，获得了公共行政的形式，但与管理行政相联系的这种公共行政还只是公共行政发展史上的第一个阶段，而服务行政将是公共行政发展史上的第二个阶段。在此意义上，服务行政也是公共行政。所以，“公共行政的非正典化”中的“公共行政”一词是专指管理行政意义上的公共行政，对它所作的考察其实是要发现公共行政自我实现和自我超越的路径，也就是揭示公共行政如何在自身的发展中一步步地脱离管理行政而转变为服务行政。在这一问题上，其实是不会产生歧义的。

《公共行政的非正典化》的写作基本上是基于一手文献进行的，虽然近些年来关于西方公共行政的文献翻译取得了积极进展，然而，对于这样一项研究而言，是远远不够的。因为，要揭示公共行政非正典化的历程，就必须对20世纪公共行政理论发展进行细致梳理，需要认真地比较不同时（年）代学者们在观点上和方法上的不同之处，更需要去发现同一个时代的学者们在观点上和方法上的一致性；即使对于同一个学者，也要认识其思想的细微变化，此外，还要从公共行政的实践要求出发去认识理论与实践要求间的吻合度。这些工作都具有很高的难度，只有通过对一手文献的全面和准确的把握，才能清晰地描绘出20世纪公共行政理论发展的轨迹。乾友的工作是成功的，给我们呈现了一本学术水平和理论价值俱佳的作品。我相信，如果有一天美国学者读到了这本书，也会在眼中闪放出惊异的神采。至少，我所读过的美国学者所写的相关著作，在学术的严谨性方面，在理论和思想的清晰性方面，都远逊于《公共行政的非正典化》，甚至可以说，若拿出一部美国学者的作品来与《公共行政的非正典化》进行比较的话，那是对后者的亵渎。当然，作为乾友的指导老师，我表达了对乾友的偏爱，也是读者能够理解的。

在公共行政领域，任何历史性的研究都会面临这样一种窘境，即它们所涉及的材料过多地集中于美国——它们依赖的文献多为美国学者所写，这些文献所反映的又都是美国的行政现实。所以，如果不加上一个“美国”的定语，而径直以“公共行政的非正典化”为名，似乎有以偏概全的嫌疑（在乾友的博士论文评议书中就有专家指出了这一点）。对此，我是这样看的：如果将公共行政学视为一种“普通话”的话，那么，美国公共行政研究的确只是一种“方言”，然而，在公共行政的意义上，由于长时期没有出现过其他方言，那么作为方言的美国公共行政研究又怎么能够被看作是一种方言呢？如果认为需要在公共行政之前加一个“美国”这样的界定词，那么，除了美国之外，还有哪个国家有公共行政呢？关于公共行政学的产生语境，我和乾友在《公共行政的概念》中作出了比较细致的考察，我们发现，尽管公共行政的研究在发生史上具有多个源头，但作为一个学科以及系统化的理论，是诞生于20世纪初的美国的。在很长一段时间内，也只是在英语世界中才存在可以称得上公共行政的学术研究，而这种研究的话语权又是被美国学者所牢牢掌握着的。随着美国在世界上领导地位的确立，公共行政学这种美国方言在“比较行政运动”中逐渐传播到了世界的其他地区，催生了新的方言，由此才产生了建立新的公共行政学普通话的要求。或者说，到了这个时候才可以进行方言与普通话的区分，而且也恰恰是在这种区分中，作为方言的美国公共行政研究获得了普通话的地位，而其他国家的公共行政研究反而是与这种普通话比较中的方言。也许再过若干年，特别是乾友这一代学者成长了起来，以服务行政命名的公共行政理论得到了系统化建构后，中国的公共行政会变成普通话，而美国的公共行政则变成了方言，但那是以后的事情了。所以，在今天考察公共行政理论的发展史，其实也只能是对美国公共行政研究演进的梳理，在关注理论与实践的互动问题时，所涉及的也只能是美国的行政实践。对此，乾友在《公共行政的非正典化》中已经作了交代。我们知道，服务行政的思想和理论都是发源于中国的，它是中国学者对公共行政发展史所作出的一项贡献，在全球化的背景下，这项贡献是不能割断与美国公共行政之间的联系的，而是应当把美国公共行政百年的发展看作是服务行政理论提出的准备阶段。《公共行政的非正典化》对美国公共行政发展史的考察是出于这样一个目的，那就是证实和确认服务行政的正典地位，书中对美国公共行政正典不断受到冲击而走向式微的过程所作的描述，给我们指示的是这样一个方向：美国公共行政的非正典化也就是公共行政的去美国化。正是在这一逻辑中，我们看到了中国学者所提出的服务行政的价值，那就是新的正典的确立。

在民族国家的背景下，整个世界被分割成许多边界清晰的块块，因而，我们是不承认有什么普通话存在的。我们知道，在农业社会的地域分割状态下，就没有普通话，只是在近代脱域化的过程中，由于交往和交流的需要，才出现了普通话，因而，也有了普通话与方言的区分。在公共行政的问题上，美国的行政其实并不是普通话，它只是美国社会治理中的一种特殊现象，其理论也仅仅是对美国公共行政实践的反映。但是，在民族国家分立的条件下，也存在着一个世界体系，而且，这个世界体系有着中心—边缘结构，美国在这个结构中的中心国地位决定了它在各个方面都获得了世界霸权，其中，话语霸权也是一个方面的内容。正是因为美国有着霸权地位，美国的公共行政研究成果可以从中心向边缘扩散，从而让处在边缘地带的国家也学习了美国的方言，而这些学习了美国方言的地方，又有着自己的方言，以至于会产生一个错觉，以为美国的公共行政是一种普通话。其实，在公共行政方面，现在还是一个没有普通话的时代，因而，也无所谓方言，只不过是每一个地方都有自己的语言而已，真正可以区分出普通话和方言的时代还没有到来。不过，从20世纪80年代以来的情况看，一场深刻的全球化运动正在发生，而且必将有着深远的影响。在全球化过程中也出现了一场再度脱域化的运动，其结果将会是造就一个民族国家的方言与全球性普通话并存的局面。也就是说，真正的普通话即将诞生，世界将从一个只有各个地方语言的时代走向一个既有方言又有普通话的时代。在这一转变中，是美国的公共行政成为普通话吗？我们是持否定态度的。因为，全球化只不过是发生在后工业化进程中的一场运动，而美国的公共行政还只是工业社会的“语言”，在人类走进后工业社会的时候，这种语言即使被带进了后工业社会，也只能获得方言的地位。我们认为，在后工业化进程中，只有那些新创造出来的适应后工业社会要求的语言，才有可能成为普通话，而服务行政理论正是面向后工业社会提出的，我们寄予它的是成为后工业社会普通话的期望。

改革开放以来，经过几代学者的共同努力，中国公共行政研究已经走过了亦步亦趋地追随西方尤其是美国理论的阶段，特别是服务行政理论的提出，表明中国学者在公共行政的研究中开始具备了自主创造的能力。服务行政理论认为，人类正处在驶向后工业社会的航船上，在走向未来的航程中，工业社会的管理型政府处处表现出敷之不灵的状况，因而亟需建立一种新的政府模式去解决后工业化进程中出现的各种各样的新问题，特别是需要前瞻性地确立起适应后工业社会治理要求的政府模式——服务型政府。所以，服务行政的理论和实践都将在后工业化的进程中得到成长和发展，而且在后工业社会到来的那一天，也将无可取代地成为全球通行的普通话。中国要成为后工业化进程中的领导国家，经济上的表现只是一个方面，更重要的是需要掌握话语体系的主导权，在社会治理方面，需要积极推动服务型政府和服务行政的理论研究，不仅通过这种研究去掌握解决后工业化进程中出现的新问题的主动权，而且也要为全世界范围内的行政模式变革作出贡献。如果中国率先建立起适应后工业化甚至后工业社会要求的服务型政府，那么，中国就会在后工业化进程中获得发展先机，正如西方国家在极其落后的农业社会状态中走上了工业化的道路并建立起了现代性的管理型政府一样，我们在后工业化为我们提供的机遇面前，如果能够在服务型政府建设方面取得积极进展，也就能够领导中国社会率先走进后工业社会，并且为其他国家作出示范。展望这样一个前景，心中有着难以压抑的豪迈情怀，但是，我们不能让它仅仅是一个梦想，而是需要从服务行政的理论研究做起。

张康之

2013年8月