自1998年住房制度改革以来，我国房地产市场取得了长足的发展，但保障性住房的建设规模与速度远远滞后于商品房市场的发展。多年来，中央政府对房地产市场进行了持续的宏观调控，在抑制商品房价格过快上涨的同时，致力于调整住房供应结构，扩大保障性住房的供应，并要求地方政府在“十二五”期间建设3600万套包括公共租赁房在内的保障性住房。然而，在现有住房用地制度及供应体系下，地方政府作为投资主体，在财政资金约束下不具有持续扩大保障性住房供应的能力和动力；而且，在当前快速推进保障性住房建设的进程中，地方政府还面临着建设资金筹集及后期本息偿付的问题。

本书从我国保障性住房的理论与实践出发，针对出让土地供应商品房、划拨土地供应保障房的住房用地二元体制产生的房地产市场困局，提出以按年征收土地出让金方式供应公共租赁房用地，赋予公共租赁房与商品房完全相同的产权，以利于市场参与主体依托资本市场引入社会资金推动其产业化发展。如此，既能以市场方式而非行政方式扩大住房保障的覆盖范围，又能改变地方政府在保障性住房建设领域的收支结构，构建起地方政府推进保障性住房建设的动力机制，在节约地方政府财力并可改善税源结构的前提下更有效地解决住房民生问题。对于原保障性住房供应体系下需要住房救济的弱势群体，地方政府可以以租金补贴方式，更灵活、更有效地予以救助。

本书针对我国房地产市场特别是保障性住房的市场格局，从以下几个方面展开讨论并形成相关结论：

一 住房保障方式的市场化改革

解决我国目前住房市场存在的问题，不仅需要强化住房政策的社会目标、淡化住房政策的经济目标，而且需要改变地方政府以财政资金直接投资保障性住房的建设方式。地方政府可以选择和运用各种财政政策工具，刺激保障性住房的市场化建设和消费，通过租金补贴方式解决中低收入群体的住房问题；尤其是在地方政府以财政资金难以持续建设经济适用房和公共租赁房的情况下，更需要培育市场化的住房租赁市场，引导居民家庭以低成本的租赁方式而不是以高资产的产权方式解决居住问题。

二 引导房地产资产价值向物业价值回归

房地产是一种耐用消费品，社会居民家庭以产权方式还是以租赁方式解决居住问题，其支出成本在正常的住房市场应该是一致的。但是，商品房出让用地因其一次性收取七十年土地出让金，使房地产资产价值中含有七十年土地使用权租金的期权价值，从而使房地产的资产价值与物业价值产生背离，催生了房地产市场上追逐土地资产增值的过度投机。在按年征收土地出让金方式下，土地资产中不存在期权价值，房地产的资产价值与物业价值将趋于一致。此时市场如果存在房地产投资，也是以承租租金收益为目的、针对房地产物业的投资，而不再包含对土地资产期权价值的投资。因此，按年征收土地出让金能使房地产资产价格与社会居民家庭住房消费支出水平相适应，引导我国房地产市场向满足消费性需求的住房市场回归。

三 统一住房用地制度与住房产权制度

住房用地的不同供应方式对地方经济增长形成不同绩效，即出让用地的商品房贡献了与工业、金融、商业长期税收收入等价或相类似的一次性“租金”收益，而划拨用地的保障房不仅不能产生“租金”收益，而且耗费地方财政资金。在不违反《房地产管理法》和《土地管理法》的情况下，修改《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中关于“居住用地七十年”及“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金”之规定，改居住出让用地一次性征收七十年为按年征收，可以大幅度降低出让用地价格，不仅能达到划拨用地降低保障房开发成本的目的，而且统一了住房用地性质和房产产权性质。

从长远角度考虑，以按年征收土地出让金方式统一住房用地制度，不仅可以顺利解决现有商品房土地出让到期后土地资产处置问题，稳定房地产资产未来价格预期，有利于目前高地价、高房价背景下的房地产价格理性回归，而且为经济适用房有限产权转换为完全产权提供了新的思路，可以以市场化方式建立起经济适用房的退出机制，提高经济适用房资源的利用效率。此外，按年征收土地出让金也为小产权房、城中村民居转换产权性质，为失地农民建立持续社会保障方式提供了新的思路。

四 再造房地产企业赢利模式以适应公共租赁房产业化发展

在商品房出让用地制度下，房地产企业形成囤积土地、等待土地资产增值，再通过商品房开发获取增值收益的赢利模式和“开发—出售”的业务模式，不能适应以出租为最终目的的公共租赁房的投资开发。按年征收土地出让金大幅度降低完全产权公共租赁房的开发成本，可进行交易转让的产权制度也打通了资本市场融资渠道，公共租赁房较低的经营风险和稳定的租金收益，能够吸引房地产企业在金融市场资金支持下进入公共租赁房投资开发领域。房地产企业以其开发和拥有的公共租赁房项目的租金收益偿付公众投资者的资金本息，能够逐步形成长期持有公共租赁房物业并通过扩大规模获取投资回报的赢利模式，推动公共租赁房产业进入“融资投资—置地开发—租赁运营—再融资投资”的良性发展轨道。

本书的主要研究成果可以概括为以下三个方面：

一是提出按年征收土地出让金设想，统一我国住房用地制度、统一各类住房资产价值基础，消除商品房土地资产中的七十年使用权期权价值，从理论上解释了我国商品房投资价值不同于其他国家房地产投资价值的内在原因，也从理论与实践两个方面为我国住房市场从投资性市场向消费性市场回归探明了方向。

二是成功地解释了地方政府“经济人”角色下抑制保障性住房供应的行为逻辑，构建起地方政府推进保障性住房的动力机制，明确了地方政府在以市场化方式解决住房保障问题中的定位和任务。

三是提出公共租赁房产业化发展的可行路径，为社会居民家庭以租赁方式而非拥有产权方式低成本地解决居住问题提供更大程度的可能，有利于我国住房租赁市场的培育与发展，提高全社会住房福利水平，并能有效释放社会居民非住房消费能力。

本书是国家社会科学基金项目“地方政府推进保障性住房建设的动力机制与实现路径研究”（批准号：09BJY034）的研究成果，作者衷心感谢国家社会科学基金对我们的资助。项目已于2012年7月结项，成果鉴定等级为“优秀”。全国哲学社会科学规划办公室官方网站在《优秀成果选介》（2012年7月）专栏中，对研究成果进行了专题介绍。

本书出版过程中，得到了中国社会科学出版社有关工作人员的大力支持和帮助，作者在此向他们表示衷心的感谢。

程大涛 吕筱萍

2012年10月

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