开放乡村的治理重建

过去的30多年，是我国改革的30多年，也是开放的30多年。30多年来，“从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可当地展开了；从沿海到沿江沿边，从东部到中西部，对外开放的大门毅然决然地打开了。这场历史上从未有过的大改革大开放，极大地调动了亿万人民的积极性，使我国成功实现了从高度集中的计划经济体制到充满活力的社会主义市场经济体制、从封闭半封闭到全方位开放的伟大历史转折”2654758。

在这场历史性改革中，我国农村也发生了广泛而深刻的变化。其中，最为突出的莫过于我国农村社会变得日益开放。传统封闭和半封闭的农村已经成为历史，一个开放和不断开放的农村已经变成现实。

从绝对意义上说，无论是个人、组织还是社会，从来就不会是完全孤立和封闭的。毕竟，人之所以为人首先在于其社会性：与他人之间存在着无法割裂的社会联系和社会关系。一种完全孤立和封闭的农民是不现实的，也难以生存。不过，从农民与外部世界联系的程度以及乡村社会开放的指向和范围来看，直到改革以前，我国农民和农村社会具有明显的封闭性。

从经济上看，20世纪80年代改革以前，农村实行人民公社体制，在经济上有两个基本特征：一是实行集体经济；二是实行计划经济。农村一切生产资料归人民公社集体所有，集体生产和经营。在计划经济体制下，农村集体经济也是整个国民经济的一部分，人民公社的农业生产、分配和消费都受国家计划的严禁控制，农民及社队没有生产经营的自主权。计划经济下虽然有农产品和物资的流通和交易，但是，由于计划本身是否定市场的，也否定自由和平等的等价交换和市场交易，农产品和物资流通和交易不过是一种“计划调配”、“划拨”和“供给”而已。因此，作为生产者，无论是农民个人还是社队集体之间都缺乏横向的商品交换和利益联系。人民公社及集体的生产行为和经济行为具有单向性和封闭性——主要按国家和计划指令生产，行政权力决定其经济活动边界和资源配置。

从社会来看，人民公社时期，传统的血缘和地缘及家族组织被进一步摧毁，宗教组织也停止了活动，农民群众及乡村社会被严格地组织起来。人民公社的集中劳动，统一分配，一度还变成半军事化的组织，实行“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”。因此，农民不仅缺乏经济上的独立性，也缺乏社会生活的独立性。人民公社时期，农民已经不再有自由退社的权利和自由，也难以在公社之间自由流动。与此同时，由于城乡二元体制，农民个人在城乡之间也不能自由迁徙和流动。虽然人民公社时期生产队及农村社区的农民也有职业的不同，农民之间划分为阶级和阶层，但是，这种不同职业不过是一种工作分配，阶级和阶层则主要是一种政治划分，而非人们独立自主和自由选择背景下的社会分工与分层。作为个体，农民不过是公社的“社员”及国家的“农民”，而不是独立的生产经营者，也难以选择和改变自身的工作、职业和身份。

从政治上看，人民公社时期的国家对农村的治理是建立在人民公社及与之相应的计划体制的基础之上。一方面，国家通过合作化和集体化及人民公社化最终将中国农村和农民全面组织起来，党和国家得以借助严密的组织体系将权力延伸到农村基层，尽可能对农民的思想和行为进行深度的干预。但是，在计划经济体制下，人民公社体制是“集党、政、经、军、民、学于一体”的农村基层单位，政经不分，政社合一的体制。事实上是一个自给自足的小社会。人民公社主要是依据行政区划及行政隶属关系建立起来的，农民的经济组织行政区域化，经济管理也行政化，公社之间缺乏横向联系，尤其是经济的联系。如是，也就造成了维维尼·舒所说的“蜂窝结构”，各自相对独立或孤立的人民公社仅由国家垂直行政权联系起来，缺乏横向的联系。这种结构也如同马克思所说的“一袋马铃薯”状态，彼此独立或孤立的农村人民公社被装进行政和政治的网袋之中，形式上是紧密联系的整体，但实质上是各自分离和封闭的。

20世纪70年代末80年代初，家庭联产承包责任制的改革承认并赋予农民集体土地的承包经营权、使用权、占有权、受益权和经营自主权，后续的改革还允许对部分公有土地，如荒山、荒坡、荒水、荒滩的拍卖以及承包经营权的流转。这些改革从一开始就动摇了人民公社赖以存在的根基，改变了传统的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式，瓦解了人民公社时期“一大二公”、高度集中的经济基础和组织基础。特别是随着我国改革的深入，我国从计划经济走向市场经济，从城乡二元化走向城乡一体化，农民不断从土地、农业和乡村社会中解放出来，走向工业、商业，城镇以及海外，由此激发并形成了一浪高过一浪的工业化、市场化、城镇化、国际化和现代化的浪潮。农民群众独立性、选择性、流动性，差异性明显增强，农村社会也日益多样化、多元化和复杂化，变得日益开放。

在人民公社解体过程中，农村基层组织和管理体制也进行了相应的改革，实行村民自治体制。但是，我们不能不看到，这一体制并没有从根本上改变人民公社时期的内在的权力结构及制度架构。城乡之间以及乡村内部的组织和管理仍具有明显的封闭性。从宏观上看，长期以来，我国在组织与管理体制上实行城乡二元制，虽然改革以来不断打破二元结构，但迄今城乡之间在产权、户籍、医疗、卫生、教育以及社保等方面的二元化制度依然延续，不仅农民难以进城，市民也难以进乡，城乡双向的封闭性依然存在；从微观上看，村民委员会组织是在人民公社体制下的社队基础上建立的，也是社队组织体系的延续。大多数村村社区合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子，一班人马，交叉任职”。事实上仍维系人民公社时期“经社不分”的状态，由此也造成乡村社会和社区强烈的排他性和封闭性。基于土地的集体所有及承包关系，农民归属于一定的“集体”，获得相应的“村籍”，享有相应的权利。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。这种封闭性也限制外来人员参与村委会的选举及公共事务的管理，使村委会及村民自治组织本身封闭起来。

然而，随着农村改革和乡村开放的发展，这一体制日益丧失其合理性，要求进行重大的甚至是根本性的改变。

首先，农村社会从静止、封闭向开放和流动转变，要求基层民主自治制度从“村民自治”向“居民自治”转变。随着农村经济和社会流动，村社区的多种所有制的发展，社区的地权关系、居民关系日益多元化和复杂化，要求对现行的村民委员会的组织与管理体制进行改革，以容纳和整合社区包括“外来人员”在内的全体居民，一方面赋予外来居民的民主自治权力，同时也能有效地规范其行为，明确其相应的义务和责任。农村基层自治也将从“村民自治”向“社区自治”和“居民自治”转变。集体土地产权不再成为人们参与社区事务管理的先决条件。农村基层自治与民主制度不再是一种封闭和排外的体制，而是赋予所有在乡村生产和生活的人们以公共事务的参与权和管理权，最大限度地保护农民及居民的民主权利。由此，基层自治组织将更加开放和富有弹性，基层民主自治将更具广泛性、适应性和充满活力。

其次，随着市场经济发展及农村经济的多元化，要求农村社区与经济组织分离，农村社区从生产和行政共同体向社会生活共同体转变。人民公社的典型特征是“村社一体”、“政经不分”，农民的生活空间和生产空间重合，农村生产队既是农村基层组织管理单元，也是农民生产或经济共同体，同时也是社会生活共同体。随着农村市场经济的发展，农村经济组织形式日益多元化和多样化，集体、个体、私营及股份合作制等多种经济形式并存。农村土地流转也使土地关系更加复杂。这种多样化的产权结构和经济组织形式打破了传统单一的集体经济组织形式，或者说人们不再从属于单一的集体经济组织，社区也将不再是一种集体经济组织或生产共同体，而是从事多种经营、多种职业的人们的生活聚居地或社会生活共同体。正因如此，中央明确提出加快农村社区建设，“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。

再次，随着城乡公共服务一体化，农村服务正从农民自我服务为主向社会公共服务为主转变，要求村级组织功能转变。进入新世纪以来，为了从根本上打破城乡失衡的二元结构，党中央提出城乡统筹、以工支农的方针。加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，推进城乡基本公共服务均等化。这表明，我国从此结束了长期的通过农业的积累支持工业和城市发展的发展战略，走上了以工业反哺农业、城市带动乡村的新的发展道路。随着我国农村政策从“资源索取”到“反哺农村”的战略转变，传统村民自治所承担的公共服务及公益事业将更多地由中央和地方政府承担，中央和地方也将更多地承担村民自治的财政及运行成本，乡村组织的工作内容和重点也发生了重大转变，从传统的税费征缴、计划生育向为农民提供公共服务转变，这就要求重新审视村民自治的组织基础、财政基础、权力职责及其工作内容，对农村基层组织与管理的功能和作用进行重新定位。

最后，随着国家城乡发展战略从城乡分离向城乡一体转变，要求构建城乡一体的基层组织与管理体制。在城乡二元化背景下，城乡分割呈现出明显的社会断裂和社会断层的特点，缺乏有机的社会整合。改革以来，党和国家推行了一系列改革措施，逐步废除了城乡二元的粮食供应制度，改革户籍管理方式，鼓励农民进城及劳动力自由流动，逐渐打破了长期城乡隔绝的局面，城乡一体化明显增强。然而，迄今为止，城乡之间的二元化并没有完全消除，不仅成为阻碍我国经济发展的重大障碍，也成为引发社会矛盾、影响社会稳定、阻碍社会融合的重大障碍。当前我国正处在破除城乡二元结构的关键时期，不仅要进一步深化市场经济体制改革，破除阻碍城乡经济资源自由流动的障碍，让市场在资源配置上发挥基础性的作用，实现城乡经济的一体化，也要求进一步深化管理体制改革，构建新型公共管理和服务体制，实现城乡公共管理和服务的一体化。

总之，随着我国农村社会经济的发展及改革的深入，尤其是城乡一体化的加快，我国的农村基层组织与管理体制再次走到历史性变革的重要关口。必须加快推进城乡基层组织、管理和服务体制的改革，构建与开放、流动和城乡一体化相适应的更加包容而有弹性的农村基层治理体系。

陈世伟教授所著的《土地流转背景下的村社治理研究——基于浙江镇海乡村社区的实证考察》就是基于当前我国农村改革和开放的大背景下对农村基层治理体制变革及走向的研究。作者以浙江省宁波市镇海区乡村社区为对象，对一个乡村社区的集体土地及产权关系的变化进行深入细致的考察，分析由此引发的治理变革的需求及其走向。正如作者所言，土地制度是农村基本的经济制度，也是农村社会组织与管理体制的基础。现存的农民与集体、国家与农民的关系以及农村基层组织与管理体制在相当程度上是基于农村土地权属关系建立起来的。在历史上，每一次土地分配及产权归属的重大变化，最终都导致农村社会结构及组织管理制度的变化。土地制度也成为分析和理解人民公社体制及村民委员会体制的一把钥匙，由此可以更深刻地认识和把握不同体制的内定权力结构及其运行逻辑。作者在本书中对当前农村土地流转及其对农村社区的经济结构、社会结构、组织体系、服务体系、社会稳定等方面的影响进行了深入细致的分析。在他看来，随着农地流动，传统农村社会由相对单一、封闭走向多元、开放，村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的改变，建立在土地集体产权和户籍身份基础上的村民自治运行环境逐步瓦解，也无法满足居民的民主诉求和民生需要，居民对村委会等传统组织的认同感下降，关系纽带日益松弛，为此，需要建构更具包容性和开放性的村社治理模式，推动村社治理从“村民自治”向“社区自治”转型。可以说，这一微观个案研究不仅为我们观察和了解当前我国农村基层治理状况提供了一个窗口，也为我们判断和把握农村基层治理体系未来走向提供了一个鲜活的案例和事实根据。尤其值得关注的是，作者选择的浙江宁波镇海区是宁波都市圈的一部分，经济非常发达，是我国工业化、市场化、城市化、信息化和全球化发展影响迅速的地区，也是最早感受并着力破除传统城乡治理体制的桎梏的地方。对于这样一个经济发达乡村土地和治理的分析对于其他农村地区的分析无疑是有启示的。毕竟，先行者的今天也许就是后来者的明天！

项继权

2012年5月26日于武汉梅南山居