中国经过三十多年的住房制度改革，住房保障方式经历了2007年之前以货币补贴为主，以及2007年之后以实物保障为主的转变，即从“补人头”转变为“补砖头”。在经历了2009—2013年以及未来两年的保障性住房大规模建设之后，随着居民住房供求状况的变化，保障方式是不是又需要向以货币补贴为主转型？然而，货币补贴也存在一定的问题，又该如何改进和完善已有的廉租住房租赁补贴模式？为回答这两个问题，本课题组以湖北省所辖区域内的省级市、地级市和县级市的典型地区——武汉、宜昌、襄阳、黄石、麻城和兴山为调研地区，对当地政府推进和落实廉租住房政策的情况进行了实地调研，并由当地政府组织人员实地入户调研保障对象的保障现状和保障效果。这涉及如下几个方面：第一，廉租住房的制度现状、租赁补贴的具体办法、租赁补贴发放的具体程序、租赁补贴的具体实施概况；第二，基于入户调研问卷，从实物配租和租金补贴的比较，保障前和保障后的比较，不同地区之间的比较方面，深入分析了住房保障方式对保障对象住房消费支出、居住水平、非住房消费支出和就业行为的影响；第三，基于政府调研问卷，从实物配租和租金补贴的比较，不同地区之间的比较方面，深入分析了住房保障方式在送达效率、退出效率、执行成本之间的差异；第四，深入研究了美国、英国、德国和中国香港等国家和地区在低收入人群住房保障方式方面的成功经验。调研数据分析和相关研究显示，中国廉租住房政策存在如下主要问题：（1）住房补贴以户口、收入和住房面积进行划定的准入标准有待完善；（2）住房信息不对称导致廉租住房保障资源的分配不公；（3）廉租住房实物配租和租赁补贴这两种方式之间存在典型的垂直公平性问题；（4）尽管在调研中发现廉租住房实物配租保障方式并未产生社会福利陷阱，但本课题组认为实物配租的退出机制亟待完善；（5）廉租住房租赁补贴发放标准依据的是受保障家庭的补贴面积和补贴标准设计，但租赁补贴保障标准的设计偏低，也未制定依据市场租价进行动态调整的机制，因而现行租赁补贴对改善受保障对象的居住水平所起的作用十分有限；（6）租赁补贴资金外溢严重，补贴对改善目标群体居住水平所起的作用十分有限；（7）由于廉租住房租赁补贴退出机制严格，对受保障对象非住房消费的影响所产生的正向效应并不大，与实物配租对非住房消费所产生的较大的正向效应相比较而言，租赁补贴保障模式可能存在潜在的福利陷阱；（8）廉租住房保障工作所涉及的部门多，由于相关信息制度不健全，各部门之间协调性差，这导致廉租住房政策执行效率较低。
基于调研数据分析和国外经验的借鉴，对中国廉租住房补贴政策的未来转型提出如下改革方案：
（1）廉租住房政策改革的基本思路是，实现廉租住房与公租住房两房的并轨，避免现存的多层次住房保障体系中“夹心层”问题的出现，防止廉租住房这一社会标签所产生的不利影响，避免人为地造成社会阶层的隔离。
（2）廉租住房保障方式的基本改革方案是，将廉租住房实物配租与租赁补贴转变为配物补租、住房券和社会房东补贴。其中，配物补租有利于廉租住房相关政策逐步并轨于广义的公租住房政策体系中，有利于规避原有的保障模式所存在的弊端，有利于理顺政府补贴的公平性问题，有利于充分利用住房存量，也有利于调动社会力量新建租赁性住房，并防止未来可能出现的福利陷阱。住房券补贴和社会房东补贴有利于避免非限制性租赁补贴资金的外溢，使得保障对象仅能用于改变住房居住水平，促进住房保障目标的实现。各地应根据实际情况因地制宜地选择配物补租、住房券和社会房东补贴方式。
（3）与配物补租等改革模式相适应，廉租住房资金管理模式改革方案应实行租金收取与补贴支出“收支两条线”管理，促进补贴效率与管理效率的提高。
（4）加强房源信息与保障人群信息系统的建设是廉租住房政策改革的技术支撑，为廉租住房政策合理公平的实施提供基础信息数据。
（5）单独设立住房保障机构，增加专职管理人员编制，为专职人员提供一定的经费，是深化住房保障制度改革并促使其实现可持续发展的机构保障。
（6）补贴资金财政预算化，确保住房保障资金与住房保障的可持续性。地方政府应根据住房保障年度目标和财政能力，将保障住房的财政资金纳入市、区二级财政预算，实行预算管理，形成稳定、规范的资金来源，建立有利于住房保障可持续发展的财政保障机制。
作者：蒋来用
图书 住房保障财政政策研究
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