本书主要是一本分析性的规范研究著作。它讨论的中心议题是法治发展的政治基础问题，即依法治国与政府结构形态的关系问题；动态地看，亦即法治发展进程中政府结构关系的适应性问题。［其理论预设是：不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构（关系）形态的政府才具有推进和实现法治的作用。］与法治发展相适应的政府结构（关系）形态虽包含着某些共同的原则，但却不止一种模式，它既包含了那些已被实践证明有利于实现法治的政府形式，也包括了那些正在通过改革使政府结构关系逐渐与法治发展相适应的政府形式。

本书的意义主要在于：一方面增强人们有关法治发展条件，特别是关于法治发展之政治基础及其重要性的认识；另一方面，从法治理论和依法治国实践的现实要求出发，寻求改革政府结构关系的途径和策略。本书分析的对象主要是我国业已形成的政府结构关系，以及整个政治体制。它试图从依法治国理论，特别是近些年相关实践所反映的问题出发，探讨我国政府结构关系适应法治发展的某些规律。依法治国方略的实施首先意味着在特定历史条件（革命战争中的战时体制和苏联模式的影响）下所形成的政治体制必须进行相应的适应性调整。也就是说，我们业已形成的党政关系和制度、人民代表大会制度、中央与地方的关系和制度等都存在着一个与依法治国的价值、原则和现实发展相适应的问题。在我们选择了依法治国方略的同时，也就选择了对现行政府结构关系进行改革的策略。事实上，近年来依法治国的实践，已经暴露了我国现行政府结构关系中存在的某些缺陷和不适应，它一再证明着一个道理：现行政府结构关系适应性变革，构成了中国法治发展不可逾越的体制基础。

在方法论的意义上，本书的特点在于：一是将法治发展看作是由多种社会生态要素相互作用的现实历史过程；二是将政府结构关系看作是影响法治发展的一个基本变量；三是将政府结构关系的调整看作是政府推进型法治模式中最现实和有效的切入点。在此方法论的基础上，本书较系统地分析了政府结构关系适应法治发展的特征和条件，从而将法治理论研究的重心由法学引向了政治学，同时也为政治体制改革提供了新的法治视角。

在具体内容上，本书从依法治国实践所展现的逻辑和规范分析两个方面揭示、论证了法治发展与政府结构关系的历史联系。围绕着“政治系统中的正式结构具备法治的特征和功能构成了法治发展的一般规律”这一核心命题，对改革开放以来我国法治发展的现状以及主要的影响因素进行了较为系统的描述和分析。讨论了政府结构关系中存在的一系列不利于法治发展的因素和深层次问题。在此基础上，本书着力对政府结构关系适应法治发展的策略和途径进行了研究。分析了党政关系、人大与“一府两院”的关系、司法与行政的关系，以及司法行政体制与法治发展相适应等问题。提出和论证了党政关系规范化和制度化及其实现途径、依法执政的本质就是要将各级党委及官员的行为规范到确定性的人民利益（法律）轨道之上、在中国法律权威必须在现实生活中转换为人大权威和司法权威、人大权威与司法权威必须形成互补状态、构建行政与司法之间的规范关系、完善行政行为的外部约束机制，以及落实司法机关的宪政地位等一系列法治命题。

具体来说，政府结构关系与法治发展相适应包含着下列若干问题：

一 为什么要强调政府结构关系

本书的基本观点之一是：法治发展是多种社会生态要素相互作用的现实历史过程；其中政府结构关系是影响法治发展的一个基本变量；政府结构关系的适应性调整是政府推进型法治最现实和有效的切入点。法治发展是多种因素如行为文化、体制结构、制度规范、经济形态等互动的结果。就中国法治发展所处的历史和现实环境而言，它特别受到来自三方面因素的影响：一是受到了社会主义市场经济和民主政治的现实发展及内在要求的影响，这种因素当然是法治发展的历史基础和现实动力；二是新中国成立以来形成的政治体制以及与此相关的意识形态的影响，这种因素中包含着两种不同的影响法治发展的成分；三是中国传统形成的以“人治”为基本特征的政治文化的影响，这种文化因素以各种观念、习惯甚至某些制度形式保留至今。总体来看，它是中国法治发展进程中极为不利的一种限制性因素；就宏观的视野来看，中国法治发展的逻辑就存在于这三种因素的博弈之中。

政府推进的法治模式是现时代条件下，传统法治资源贫乏的国家唯一现实可行的法治发展模式。然而，这种法治发展模式中包含着一个悖论：即以政府为主导力量所推动的法治存在着一种偏离法治的倾向。法治的一个基本特征是通过对政府权力的规约来保障和发展公民的权利，但政府推进的法治模式很少会带来对自己权力限制的结果。这个悖论实际上提出了这样一个要求，即推进法治的政府本身必须是“法治”的。这主要不是指政府本身必须守法，而是指政府本身必须具有法治的结构关系。就中国具体的情景而言，在我们作出依法治国决策的时候，存在着两个历史的前提并且是两个矛盾着的历史前提：一是我们原来的整个政治体系安排没有考虑太多的法治因素；二是由于中国没有法治的传统，我们别无选择地只能采取政府推进型的法治模式。因此，通过体制改革，构建一个与法治发展相适应的政治体制基础，乃是中国法治发展的一项基础工程。从法治的角度考察政治体制，其实质是要说明在法治的向度上中国社会权力结构调整的趋向。

二 为什么说法治发展不过是宪政体制的功能性结果

人类追求法治的历史昭示我们：不是任何形态的政治体制都是与法治发展相适应的；法治与宪政制度之间的关联度密切，它在很大程度上不过是宪政体制的功能性结果；宪政体制构成了法治发展的政治基础。法治的根本逻辑在于它对权利的关注，而权利之于政府，就是要求政府具有保障和发展权利的能力。政府的这种能力绝不是天然具有的，在现实性上，它取决于政府体制及法律制度通过规范和限制机制对政府行为的塑造。而这种规范和限制的法律制度我们便称之为宪政制度。从法治发展的历史来看，所谓宪政就是“法治”的高级形态，亦即政治领域的法治状态。由刑法秩序到民法秩序，再到宪法秩序构成了法治发展的一般过程和规律。法治与宪政是有明显区别的，法治偏向于强调法律至上，强调权力处于法律之下依法而行；而宪政则偏向于强调政治机构和权力配置的平衡安排，强调在制衡中实现权力的规范运行。但在现实政治状态中，二者又密切相关并始终是结合在一起的。离开了宪政或政治权力和机构的科学配置，法律至上的状态就不可能出现；而缺乏法治要素在政治领域中的作用，政治权力和机构在制衡中的规范运行也不可能发生。因此，对宪政而言，法治构成了其赖以存在和发展的前提和条件；而对法治而言，宪政则是它不可缺少的政治基础。法治如果不能在政治领域获得发展，那么社会其他领域的法治就必然是不完全的、大打折扣的。

宪政的核心要义在于：在国家基本的政治制度领域——谁来掌握政治权力、政治权力的范围和限度、如何行使政治权力等——将政治问题转化为法律问题，从而使其获得了理性化、制度化的形式。从法治的角度看，社会主义法治的原则主要有：人民主权、人权保障、权力制约、合理完善的法律体系、法律平等、宪法法律至上、司法独立、依法执政等。但这些原则事实上包含了法治在价值、功能、体制结构三个层面的基本要求，其中，结构原则有依法执政、权力制约、司法独立三项。这三项原则就是中国政治体制适应法治发展必须具备的特征，也是当代中国宪政制度的基本内容。

三 党政关系如何适应依法治国和依法执政的现实进程

党政结构及关系是当代中国政治体系最重要和基本的特征，它对法治发展的影响是根本的和全方位的。依法执政的要求与中国实际相结合的理论抽象包括下列命题：依法执政的本质是党政关系的规范化和制度化，其构成了中国法治发展的关键环节；执政党自身组织和制度的完善是依法执政的基本条件；依法执政要求强化执政党通过人大执政的能力；科学配置执政党与司法之间的关系对法治发展影响重大等。在中国的政治体系中，执政党处于核心地位，执政党特别是具体的各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否处于法律之下事关中国法治建设的大局。因此，法治发展对现实政治体制的一个最基本的要求就是：它必须能够在制度上保证各级党委和党的领导干部在宪法、法律的范围内活动。这一要求是我国宪政进步所面临的一个难点、困境和不可缺少的前提。解决这个问题的一个基本条件是执政党自身组织和制度的进一步完善。但其基础则是党政关系的规范化和制度化。法治条件下的党政关系与以往存在着显著的不同，具备自身独特的性质，即二者之间的关系必须不断满足基于保障公民权利基础之上的党权与政权的功能分化及运行的制度化。从理论上来说，党权与政权是性质完全不同的两种权力，以此差异为基础的功能互补状态构成了二者之间关系的最佳状态。因此，依法治国条件下党政关系的本质是中国政治系统功能的重新分化和定位，即如何在保障党的领导即党对社会政治资源的组织及整合的同时，实现政府社会治理功能的优化和高效率。就此而言，具体关系的调整包括了依法治国进程中党的领导方式、执政方式的转换、党与人大的关系、党与司法机关的关系等。其中，由于司法机关在法治发展中所处的特殊地位，执政党与司法机关之间的关系对法治发展具有直接的影响。这一关系的具体内涵是：建立一种什么样的体制和通过一种什么样的途径能够既保障党对司法工作的领导，又能够避免党的领导干部对具体司法过程的干预，从而实现审判权和检察权的独立行使和司法公正，以最大限度地保障法律的实现。

四 如何发挥人大作为体制内最大法治资源的作用

在我国现行的宪法体制中，人大是体制内最大的法治资源，这个资源开发的如何，关系到中国法治的未来；与其他国家法律权威往往体现为司法权威不同，在中国法律权威很大程度上则表现为人大权威；法治条件下人大在政治系统中的地位和功能与以往有着很大的区别，它与其他政府部门的政治关系和职能关系都必须满足政府权能分化所要求的责任制和专门化的原则，必须有利于实现行政权和司法权的规范化。

在人民代表大会制度中，包含着下列一组关系：选民与代表的关系、作为个体的代表与作为整体的代表大会的关系、代表大会与“一府两院”的关系、“一府两院”与公民的关系等。在这样一个连续性的政治权力形成和行使的过程中，政治权力是否能够被规范到为人民服务的轨道上，在很大程度上依赖于相关的制度、规范、机构科学的设计和安排，依赖于这样的安排对政治权力的导向。在上述几组政治关系的体制运行中，存在着一种普遍的“体制性倾斜”或权力失衡现象，这种现象指的是上述每一组关系的体制运行实际上都存在着向后一方：代表——代表大会——“一府两院”的倾斜。理论上，这种倾斜是一种可以称得上是抽象权力向具体权力的倾斜。它反映了我国政治体制对政治权力的规范处于某种失衡状态。比较注重权力的形成，而对权力的行使规范不够。与社会主义法治国家相适应的政治体制必须有利于解决上述权力失衡的问题，其中，人大各个层次监督权的落实当属最重要的方面。这方面的改革不仅需要调整多重关系，同时也需要新的制度介入。如：改革人大行使监督权的程序机制，使人大对其产生的官员形成一种监督的张力，这种张力恰到好处的表现是：经常提出一些监督案（质询、罢免），但这些监督案又常常不易得到通过；建立人大专门的立法监督功能组织，提高现行立法监督体系的有效性；完善人大对司法机关的监督关系，人大对司法权的有效控制取决于司法过程之外的各种制约措施的真正落实，而并不取决于对司法过程的直接干预。

五 如何充实行政法治的内外制度条件

在行政法治领域，本书的基本观点是：“行政肥大”是我国权力结构的基本特征，实现行政权的规范运行是推进依法治国的核心命题；相关约束机制的有效性构成了法律对行政权发挥作用的基本条件；公务员录用和管理制度的现代化是实现行政法治的主体要素；行政高效与司法公正、依法行政与司法独立既是建设社会主义法治国家的当然逻辑，也是正确处理行政与司法二者之间关系的理论原则。行政与司法之间关系的平衡对法治发展意义重大，它既是实现行政权、司法权规范化的体制基础，也是维护公民权利和推进法治秩序的体制保障。

本书对实现行政权规范化的各种制度空间进行了集中讨论。在理论上回答了行政权的规范化对建设社会主义法治国家的重大意义；从政府结构关系的角度，提出和论证了实现行政权规范化的途径和条件。由于缺少组织起来的力量的压力，法律对政府而言常常只是一系列抽象的规则；而现代国家的法律，绝大多数又都直接与行政权相关，需要行政权予以推动或落实；“行政肥大”的理论含义既包括中国超大社会需要强大的行政权推动发展，更包括强大的行政权所滋生的层出不穷的非规范行为。因此，如果法治能够在行政领域推行的话，那就说明推行法治最为困难的法律有效性问题得到了解决。从理论上来看，行政法治最主要的问题有三个：良好的法律是实现行政法治的前提；制约行政权的恰当机制安排是行政法治的核心；行政自由裁量权的合理、合法行使是行政法治的关键。就此而言，结合我国行政法治的现状，进一步推进行政法治的途径主要有：完善抽象行政行为的监督机制，将立法审查与司法审查结合起来；平衡行政与司法之间的关系，改变目前以横向为主导的行政与司法的关系模式，建立以纵向为主导的司法组织体系，使司法机关的地位能够适应司法审查的职能要求；提高行政监察的有效性以及提高公务员的法治素质，寻求行政法治的主体支撑。

六 司法如何更有效地承接法治的功能

在建设社会主义法治国家的努力中，我们面临的最大任务是：欲树立法律的权威，就必须树立司法的权威；在司法权威的构成要素中，司法公正居于首要地位；司法公正包括：制度和程序正义、角色正义、实体的正义，此三种正义形式相互间构成了一个系统；影响我国司法公正，进而影响司法权威的主要体制性因素有三个：一是司法独立的制度基础、二是司法角色的制度安排、三是司法行政体制形态。司法独立是司法公正和权威的制度性条件之一，它是司法权及其运行的内在规定性即中立性和自主性所要求的一种理性自治状态，其核心是司法权的行使过程完全自主即只服从于法律而不受外部因素的干扰。司法在现代宪政秩序的结构性关系中所扮演的角色是司法独立的渊源之一。如果说将行政（政治）权力的实际运行纳入司法功能发挥作用的范围是法治构成的必要条件，那么司法领域是否能够在这种权力关系中成为一个自主的领域则是它的功能有效发挥作用的前提。司法角色的录用和管理制度在我国的法治建设中具有重要地位，应充分保证它在我国制度建设中的优先性。因为，司法角色相关制度的建设是支撑法治秩序的现代法律家群体成长的制度性前提；与其他法律制度的发展相比，司法角色相关制度的建设在逻辑上更为重要。司法行政体制是司法公正与权威的制度基础，改革现行司法体制是我国法治实践的要求。在政治系统中，司法体制是直接承接法治功能的一个结构。它涉及到社会公正、国家法制的统一、国家的有效整合、权力运行的规范化、最终涉及到法律的实现等重大问题。因此，政制上的相关安排必须能够最大限度地满足司法功能的这些内在要求。