唐贤兴

（复旦大学教授、博士生导师）

呈现在读者面前的这部讲述和分析美国教育政策变迁的著作，提出了一个严肃的学术主题——在维持公共政策的稳定性（连续性）和变革性（变迁）的过程中，国家是如何提升其政策能力的。

剖析现代国家的政策能力是一个很有意思的学术话题。然而，公共政策研究作为一门独立的学科以来，政策能力及其提升这个重要的主题似乎被各种政策研究范式忽视了，至少，在各种理论框架和研究范式那里，鲜有把这个主题作为一个突出的专题来加以分析的。再进一步，如果试图把政策能力置于政策变迁的视野下来加以认识，那么，我们将会发现，那些主要侧重于政策变迁的动力、过程和模式的政策变迁研究，并没有刻意去考察国家的政策能力在政策变迁中所扮演的角色、所面临的挑战，以及所采取的提升政策能力的战略和策略。

显然，对政策能力和政策变迁的考察，无论在公共政策理论那里，还是在政治科学那里，都有着很大的研究空间。然而，研究难度也是显而易见的。在我看来，下面这些因素（我们不在重要性的维度上对它们进行排序）的存在，给我们深入和系统地研究这个学术主题带来了多方面的困难。

首先，政策能力这个术语的含义是比较模糊的。从政治科学的视角来看，政策能力（policy capacity）经常会跟国家能力（state capacity）联系在一起，后者主要表示一个政策体系将如何达到诸如合法性、责任、承诺等方面的恰当结果，以便国家进行有效的统治。而在公共行政学视野下，政策能力往往被用来理解政府的行政能力（administrative capacity），即政府是如何进行有效的资源管理的。到了治理理论那里，政策能力被用来解释那种致力于寻求“有效治理”（effective governing）的政策设计应该是一种什么样的性质和状态，因此，与连续性、可靠性、决策力等方面要求相适应的知识选择，就成为衡量政策能力的重要指标。考虑到这些相关概念的关联性，一些研究者把上述三个既相互区别但又相互依赖的概念——行政能力、政策能力、国家能力——看成治理能力（governing capacity）的三个构成要素，或者说，这三个要素构成了关于能力的铁三角（the capacity triangle）模型5198954。然而，政策能力这个概念的内涵、外延和分类，在现有的研究文献那里，既多样且模糊，需要又进一步的厘定和讨论。

其次，人们很难寻找到恰当的标准来衡量和检验某个国家政策体系的能力程度。关于能力的铁三角模型给出了政策能力的构成要素，但要在衡量能力程度的指标上设计出足够的、可接受的标准，是一项很困难、有争议的工作。人们通常从质和量两个方面来衡量某种政策行动的产出和结果（outputs and outcomes），并以此为标准来检验政策的成功或失败。这经常是考察和判断政策能力的一个维度。然而，遵循这种路径来进行评估，可能是很危险的。评估和衡量政策能力的质和量，有时候很难统一。比如，在定量上，政府在一些领域和事务上的高投入和高产出，并不必然意味着政策问题得到了较高程度的解决，毕竟，人们在评价政策时，既要看结果，也要看影响，而在定量和定性这双重维度上，政策结果与政策影响经常是不一致的。再比如，如果从政策有无实现国家目标——政策有效性——的角度来评估政策能力，那么，我们在评价政策成功或失败时很容易陷入各种社会和政治偏见。随着时空的变化，对政策的评估也会发生改变。一些政治科学家通过比较研究指出，政策的成功“对不同的人在不同的时间里意味着不同的事情”5198955，这就是说，在政治过程中，人们总是根据特定的情景来判断和重构政策的成功或失败5198956，英格莱姆（Ingram）和曼（Mann）对这种经常具有高度主观性的判断提出了警告，认为“成功和失败是模糊的概念”，它们在“很大程度上反映了个人的目标、对需求的感知，甚至可能有对生活的心理倾向”。5198957衡量指标之间的冲突性和人们判断上的主观性，加大了定义政策能力程度的困难性。

再次，对政策能力构成威胁或挑战的因素是复杂的。在一般意义上，无论是人的能力，还是机构、体系和制度的能力，都是一个程度性（而不是“有”或“无”）的问题。对能力的认知，意味着它是变化的、可以提高的。关于这一点，人们可以从社会学、人类学乃至生态学的大量文献中有关因为人的天性、生存需要而不得不提高适应性的阐述中得到理解。比如，很多社会学家和人类学家都承认，“人的天性使人类无法共存，或使这种共存变得难以接受的粗鄙和危险，因此，社会的训练和培养必不可少”5198958。当然，通过各种社会控制的形式（比如训练和培养），最后是不是提高了能力，则应该是另外一回事。事实上，面对各种压力和挑战所做出的适应性和变革性的行动，可能提高了能力，也可能降低了能力，还有一种可能的结果是能力状态没有发生变化。这是一个较为复杂的问题。

现在回到对政策能力的讨论。人们虽然可以在较为笼统的意义上来归纳政策能力正在受到哪些方面的挑战，但某些特定的挑战因素，对于不同的政策体系而言，是具有不同的含义的。根据一般的理解，政策能力既受到外部因素的刺激和影响（external challenges），也经常同时会受到很多内部因素的挑战（internal challenges）。很长一段时间以来，关于全球化和全球治理的持续讨论和争论，反而模糊了人们对于全球化影响的认识，但是，民族国家内部的政策能力受到全球化——诸如，资本的跨国流动，国家间在经济或财政上相互依赖的日益增长，国际组织的变革，技术革新的速度和穿透力，各种传统和非传统安全威胁——的挑战。这种挑战更多时候是间接的，导致国家控制的弱化。政治科学家提出了丰富多样的国际关系理论，试图去解释全球化对国家能力到底产生了什么样的影响，但对全球化对国家的政策能力的影响似乎都缺乏关注。所幸的是，也有一些研究公共政策的学者，已经关注到了这个问题。比如，Skogstad主编的《政策范式、跨国主义与国内政治》一书，探讨的主题之一就是国内因素（制度的、文化的、话语的）是如何与跨国行为体进行互动的，以及这种互动又是如何对国内的和跨国的政策范式的变化产生影响的。5198959政策变迁的内容是多方面或多层次的，在我看来，最为重要或重大的变迁当属政策范式的发展和变化。因此，在这个程度上，如何提高政策能力以回应这种挑战，也必然是民族国家的政策体系在重建政策能力时最为关心的方面。

对政策能力形成的内部挑战，几乎每天都发生在国内政治过程之中。20世纪80年代以来波及西方国家和一些发展中国家的行政改革，其中一个主要的目标取向是提升政策能力。根据萨雷曼（Suleiman）的说法，一个并不令人感到惊讶的事实是，在大多数进行这些行政改革的国家，政策能力几乎是突然之间成为政府的一个突出问题，而如何形成一个协调的复杂制度系统则成为这些国家首要的政治和行政问题。5198960客观上说，很多西方民主国家自愿推进的新公共管理改革取得了多方面的成果5198961，但是，像放松规制、削减开支、专业化、人力资源管理等行政改革最终是提高了还是降低了政策能力，还需要谨慎评估。

最后，在不同的国家，政策能力的构成要素及其在政策变迁中的角色和意义，既有差异，也存在争议。比如，美国社会学家迈克尔·曼所说的制度化能力，在不同的国家就存在不同的含义或意义。在他的一篇广为引用的文献中，曼将国家权力分为专制性权力（despotic power）和基础性权力（infrastructural power）。5198962其中，后一种权力（肖方仁博士将它翻译为“建制性权力”）涉及国家与公民社会之间如何进行制度化协商从而合理执行政治决策，以及有效地动员社会资源的能力。发达国家的公共管理在公私伙伴关系的建构上有着较强的能力和有趣的经验，但在公民社会不够成熟或成长较慢的国家里，政治权力对社会的控制而不是合作，通常是公共政策所履行的一个重要职能。因此，在不同的国家和社会，政策能力的含义以及它在政策变迁中的作用，存在一些结构性的差异。

由此经常引发的一个学术讨论主题是，“强国家”（strong state）对公共政策的变迁来说，到底意味着什么。在经验层面上，“强国家”对那些试图有效地调控社会、从社会中汲取资源的国家来说，始终是必不可少的一个因素。“政策无力”（policy incapacity）往往是政府体系内软弱、紧张、不协调等结构性问题的产物，或者说，政策能力的下降是结构不适或不当的结果。因此，人们通常所看到的国家能力和政策能力的塑造，一般是通过改变国家的结构、社会的结构，以及国家与社会的关系等途径来实现。这些方面的结构性设计是提升政策能力的一个关键变量。“强国家”是提升政策能力和推动政策变迁的一个关键因素，如果说这一点是可以接受的话，那么，接下去可能会有争议的一个问题是，因应于“强国家”需要的政策能力，在不同的国家为什么会有差异，以及与此相关的政策变迁为何表现出不同的路径和模式。显然，从基本的层面上来说，政策能力和政策变迁应成为比较研究的一个领域，而这方面大范围的跨国比较研究，目前还处于一个较低的水平。

上述四个方面构成了本书研究的起点和难点。虽然作者避开了比较研究的难点和风险，选取了美国的政策能力和政策变迁作为研究对象，但是，国别研究对于深化公共政策理论研究，甚至提炼公共政策理论是有意义的。如果类似的国别研究能够产生更多的成果，那么，在这个问题上的比较研究，也会有更好的基础。

肖方仁博士当初在选择研究方向和寻找毕业论文选题时，与我有过多次探讨。我建议他不妨对公共政策的一些传统主题进行深入的反思，其中，我提到了政策稳定与变革的问题，同时也提到了像政策能力这样相对缺乏系统研究的课题。通过阅读文献，他发现，通过梳理美国教育政策的变迁，可以更好地理解国家是如何在保持政策变迁和政策稳定的过程中提升政策能力的。于是，他确立了研究主题，并在博士学位论文基础上经过一些修改而形成了这本专著。对于美国基于平等的价值而设计的教育政策及其历史变迁过程，以及不同阶段的相关内容，本书通过历史和案例研究的方法进行了较为详细的描述和分析。在这篇序言里，我将不再赘述。

如何建构解释性框架来分析政策变迁过程及其对重构政策能力的意义？显然，这是一个很有挑战性的工作。本书的研究也只是一个初步的尝试。在这里，至少有两个方面的工作需要有序地展开和深化。

第一，所建构的分析框架要能有效解释，美国的公共政策为什么可以在它独特的政治过程中既保持政策的连续性和稳定性，又能进行一些对后来的发展产生积极影响的调整和变革。美国的政治科学家已经开发出了众多分析框架来解释这一政治过程，本书作者对此进行了一定的借鉴。公共政策领域就其学术起源来说是美国式的，没有一个国家或地区像美国政府那样，将稳定的政府与来自体制外的解决社会问题的建议结合得如此紧密。5198963在这种美国式的政策观念下，国家（尤其是强国家）并没有被视为政治过程的分析中心。这种情形在教育领域尤其明显，在那里，强国家的建议和行动不受人欢迎。而作者却采用了以国家为中心的分析思路，那么，在思考公共政策的规范性问题（比如民主建设与再分配、平等之间的两难选择）时，就需要去解释这一以国家为中心的思路是如何加强美国在教育政策中的能力的。

第二，由于政策能力的概念本身有些模糊，我们需要定义政策能力，设计美国教育政策能力评估指标。在作者的分析框架中，“再制度化”是重构和提高政策能力的一个途径和过程。同时，美国的制度和国家的自主性，虽说在一定程度上是考察美国教育政策能力的可能维度，但在实际的政治过程中，这两个因素更多地表现为政策能力及其变化的制约因素，而不是直接衡量政策能力的可靠指标。因此，在美国教育政策变迁中，政策能力是指国家在教育领域的政策过程维持稳定和变革的能力，还是指有关的政策解决了教育本身存在的问题，不够明确和清晰。基于提高政策能力的需要来深入分析特定的政策变迁，包括变迁的动力和制约条件、变迁的过程、变迁的方式和途径、变迁的结果和影响等，从完善分析框架的角度来说，依然还有一段路要走。

诚然，我们必须对青年学者的研究工作抱有开放和包容的态度。毕竟，有了良好的问题意识，科学研究就迈出了最关键的一步。在分析框架的设计、案例分析和历史学分析方法的运用等方面，肖方仁博士做了细致而深入的工作。本书的研究，对于拓宽公共政策的研究范围，对于丰富公共政策的理论知识，都是有贡献的。我作为肖方仁的博士学位论文指导教师，很高兴见到他在过去几年里所付出的努力。本书在一些方面可能会存在问题，我们乐意听到学界各方面的批评。

2018年8月25日

上海·复旦大学