18世纪初期,清代国家机关将近海水域划分为内洋、外洋。内洋,是文官衙门与外海水师的共同管辖区;外洋,是水师官员的重点管辖区。清代的“内洋”“外洋”与当时西方国家的“内海”“领海”概念既有相同点又有一些区别。就“领海”与“外洋”划分的相同点来说,二者都是介于内海与公海之间的一条沿海岸或岛岸延伸的海域地带,二者都是以海岸或岛岸为标志向其他国家宣示本国海域的主权范围。为了确保对于内洋、外洋的行政、军事、治安管辖,清代国家机关建立了外海水师,并制定了水师巡洋会哨制度。就职能来说,清代水师是军警合一的机构,既是海上唯一的武装力量,又是海上执法的唯一机构。在现代看来,清代关于内洋、外洋的制度建设仍具有一定合理内核。
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