地方行政制度是指政府为了有效对地方社会进行管理而制订的各种制度规定等。战国以来，中国的政治体制发生了根本转折，废分封而行郡县，地方行政体制呈现出不同的面貌，因而随之产生了一套相应的行政管理制度。秦之统一，既是疆域的统一，同时也是辽阔疆土上的制度统一。正因如此，中国行政制度史研究者对此予以额外的关注，甚至认为秦之统一是中国地方行政制度的开始。一些专门研究秦汉地方行政制度或官制的论著，也注意到秦与汉在制度方面的差异。但因文献不足征，一些具体问题很难深入和澄清。随着秦简的公布，特别是新世纪以来秦简发现、公布数量的剧增，为重新讨论秦地方行政制度提供了可能。与地方行政制度相关的简牍有两大类：一类是以睡虎地秦简、岳麓书院藏秦简为代表的法律文书，一类是以里耶秦简为主的县级行政档案文书。前者是制度规定，后者是制度的具体应用，二者互相补充印证，可从不同角度认识秦代地方行政制度。这些材料的时间断限是秦统一前后，故可看出这些制度渊源、初始时期的调适等细节问题。本书即以秦简作为主要材料来源，探讨秦的地方行政制度。因为这些材料无法以秦统一为限截然区分，故为行文方便统称秦代。目前秦简中关于县级机构的资料相对全面、系统，因而本书以县一级行政制度作为讨论的重心。根据简牍资料的特点，按照地方行政制度研究的内在理路，我们从职官制度、行政运作机制、行政制度的具体应用等三个方面展开讨论，其内容简述如下。

一

官制是传统制度史研究的基础和重心，因此我们首先从出土文献所见秦代县级职官入手，着重观察这一时期职官制度所表现出的特殊性。秦县级政权的长吏是令、丞、尉，但尉尚未取得与令、丞平等的地位，仅高于官啬夫。但他又领导了由亭长、士吏，甚至狱史、发弩等吏员组成的武职系统，上接郡尉。县尉的武职职能包括负责地方社会治安和对本地屯戍者管理两个方面。地方设有专门的武职官吏体系是秦人重视耕战的反映。在县级官吏中，从丞到各类啬夫，出现了频次很高的“守”吏，甚至超过了真官出现的数量。这很容易让人将之和汉代官吏的试守产生联系。不过，至少从县级机构情况看，这些守吏和官吏铨选并无关系，只是临时代理真官的职责。与“守”相关，在秦简中还出现了“假”，两者大致的区别是守为“守机构”，假为“假职官”。

秦简中地方职官选任的内容比较丰富。可以比较完整地复原出地方官员的选拔流程和标准。从不同出土批次的秦简看，地方官吏选拔有一以贯之的标准，包括劳绩、任职履历、年龄、个人道德素养和行政能力等几方面。选任程序是先由县令、丞等长吏保举，向郡中申请，县尉最终履行置吏权。秦代国家对保举这一环节非常重视。因为受到新征服地区可控制人口数量少、各地文化差异大等客观条件限制，故不得不降低地方官吏选拔标准，选官规定未达到应有的效果。

地方政府在正式职官之外，还有一些为行政运转服务的冗员，包括冗吏、吏仆与吏养。冗吏是政府编制外负责庶务的人员，主要承担“史”和“佐”两种职责的工作。虽然和政府正式吏员相对，但二者可以互相流动。冗吏是政府吏员的必要补充。吏仆与吏养分别指驾车和炊事人员，来源于徒隶，偶有戍卒充任。吏仆归仓管理，负责其口粮供给，分配任务。各行政机构配置了数额不等的吏仆与吏养，他们为官吏和官府提供的服务也是保障行政运转不可或缺的方面。

二

地方行政管理主要是通过行政机构运转实现的。我们先关注的是中央和地方各级机构在社会管理中所扮演的角色。秦体制初建，面临着社会观念，甚至官僚队伍自身的消极抵触。因而在科层式的行政架构之外，秦代中央更注意树立起自己的权威。一是在意识形态上建立起独尊的地位，主要利用祭祀、信仰等精神活动，使社会民众从思想上尊重中央威权。二是从技术角度对地方行政机构和官僚进行指导，使后者在行政实践中有据可循，便于操作，因而也就提高了地方机构行政效率。三是直接塑造基层社会面貌，使民众在日常生活中时时感受到国家的存在。

郡和县是秦代国家在地方设置的行政单位。郡作为县的上级机构，对县实行管辖的内容主要是汇总所辖县道的各类数据，针对疑难案件的裁决及刑徒事务的管理，对属地行政业务给予指导。郡管理县的途径主要通过期会，必要时派遣属吏监督执行。总体说来，郡对县级机构事务的管理还是侧重于文书、文告等文本手段。县在秦时有很大的自主权：可以单独与外郡县交往而无须经过本郡中转；部分特殊物资无须经过郡直接转输到中央。县与外界单独交往多涉及具体的人员、财物等，与通过郡办理的事务有所不同。这时县还是地方行政的重心。郡县间这种关系和春秋战国以来郡县形成机制有关，也与县为地方的经济单元有一定关系。

乡是县级机构的延伸，直接面对民众，设置了乡啬夫、乡佐和乡史等乡吏。与汉代在乡设置有民意代表的三老相比，秦更强调对基层社会的管束而非教化。虽然里中典、老双设，但如果出现户数不足等情形，舍老而留典。因而乡的职责主要表现在社会资源的敛取，是执行国家意志的基层据点。

为了保证政令顺利的上通下达，秦代国家制订了相应的行政规范，保障重要政务及时知晓，在秦代简牍中主要表现为期会、应书和谒告，对应着不同的文书收发机构。书面信息传达方式尚不能涵盖所有需要处理的政务，所以地方官吏徭使出差也是日常行政工作之一，用以处理文书行政无法解决的具体问题，如校勘律令、地图，处理刑狱等。徭使的目的地以郡内和咸阳为主，兼顾了行政效率和展示中央威权两个方面。

数量庞大的刑徒和各种戍役者提供的力役是秦代国家机器运转的物质基础，口粮供给是控制这些劳动力的重要手段之一。为此秦律针对不同身份、性别、年龄的口粮数量有一套严格的数字化规定，并制订了严格的流程，有固定组合的出廪与监督吏员，目的是为了保障国有粮食不致流失，也是利用基本生存资源控制臣民的一种手段。

文书是秦汉时期传达信息的基本手段，也是当时日常行政的基本载体。因此我们从文书的书写、处理周期、归档等文书形成的全过程，来探讨秦代文书行政的技术层面内容。为了保障准确的交流信息，秦代国家对简牍规格、样式、书写格式、传行时间做出了细致的规定，并以相应的法令做保障。文书处理周期也能反映出地方政府的行政效率。从迁陵县的例子看，以县为中心，县内机构之间文书处理速度最快，郡内次之，而与外郡县之间的文书处理周期最长。这不仅有距离远近的因素，也和文书处理者的主观心态有关，表现出制度执行过程中不尽如人意的一面。文书除了有传递信息的功能外，还是存储备查的档案。所以这时也有一套比较完善的文书归档流程，以曹为单位、以类为中心、按一定时段存放到特定的笥中。

三

秦简中也有将制度规定付诸实施的记录，表现在对行政事务和社会事务的管理方面。秦代国家通过行政系统实现对社会资源，主要是人力和财物的敛取。对人力资源的控制表现在两个方面：其一是控制庞杂的劳动力资源。首先建立起比较成熟的户籍制度，这是掌握人口数据的基础。和后来的户籍文书相比，更重视爵位、以丁中为标准记录人口，这也是时代特征的反映。秦代的身份制度复杂，因此我们重点探讨了两个重要群体，即刑徒和戍役者。秦的刑徒分别归属于仓和司空，常被派遣到诸官和属乡，承担各种力役，有严密的日常管理程序。秦的徭役体系颇为复杂，既有普遍徭役制度下的更戍，也有惩罚性徭役的谪戍、罚戍与赀戍，甚至还有赎身的冗戍。不同身份及其与国家关系的差异，导致在日常口粮廪给形式、待遇，服役期限等方面，也表现出很大的不同。

经济基础是国家行政运作的前提，因而地方行政制度中有一些经济收入方面的规定。县中设有金布和少内这类专门的列曹与诸官，分别负责财政考课和财物管理。财政收入来源多样，县级财政除留下本县必要用度之外，其余都要流向中央，形成集权的经济基础。县级政权对经济管理辅之以“计”“课”等考核制度。“计”是对现有国家资财的静态总结与统计，其对象是国家机构；“课”则是对国有资财增减情况的动态记录和监督，其问责对象是具体的职官和实际责任人。秦代国家还向地方求取“羽”等战略物资，它兼有军赋和贡赋两种特质，直接流向中央。政府直接控制的土地，即公田收入也是政府财政的重要来源，主要利用刑徒和戍卒等国家控制的劳动力来耕种。

国家在社会管理活动中也发挥着作用。秦时市场土地所有权归属国家，国家拥有出让、分配、规划的权力，并制订收受规则。商户从政府接受土地，拥有赠予等部分处置权。政府管控着市场秩序。市场为政府提供稳定的租税收入，政府也直接参与商品买卖。另外，国家除了从信仰角度树立起中央威权外，也将流行于民间的信仰对象纳入国家信仰管理体系当中，使之成为整齐民间风俗的一部分。

总之，我们利用新史料尽可能还原秦代地方行政制度中不被了解的一些技术细节，提供新的视角，为进一步理解秦政的特点提供帮助。在具体研究路径上，将讨论的主题与传世文献相比对，重新思考后者的一些记载，为传统秦汉历史研究论题提供新的解释可能。在时间断限上也注意与两汉甚至以后的时代相连接，观察这些制度的流变与衍生情况，可以凸显出秦代地方行政的特点。

当然，本书并非对秦代地方行政制度体系化的面面俱到的罗列。秦简无疑是研究秦代历史的第一手材料，但我们也清醒地意识到这些史料有其特殊性。比如目前法律文书多是律令摘抄；行政文书仅限于迁陵县档案，而无郡一级的视角。里耶秦简虽然集中出土于古井中，但多半尚未公布，断简缀合和简牍的编联正在展开，后续工作能否提供更多新知或颠覆性意见，亦未可知。并且，就迁陵县而言，它是新征服的地区，和秦故地制度有差别，可否视为秦代地方行政制度的一般形态也是存在疑问的。正是因为材料的限度，所以这并不意味着本书已经准确、全面的复原出秦代地方行政制度。不过，随着已经发现秦简的不断刊布，毫无疑问，今后学界的工作一定会提升秦代地方行政制度问题研究的深度和广度。