摆在读者面前的这部产业政策研究专著，是由我作为首席专家的国家哲学社会科学基金重大项目“‘中国制造2025’的技术路径、产业选择与战略规划研究”的最终研究成果，是我作为国家制造强国建设战略咨询委员会委员对我国制造业发展政策的一项系统性理论思考，也是我们研究团队多年来参与中国制造业重大战略、产业规划研究与制定实践的学术总结、提炼和升华。

研究伊始，我们就确定了本书写作的四个基本视角和立场：一是我们将研究置于中国由制造大国向制造强国跃迁的背景之下，分析中国制造强国建设的一般性和特定性对产业政策调整的要求；二是我们认为产业政策是一套复杂的、动态的政策组合，并不存在理论上绝对最优的产业政策，有效的产业政策必须与其工业化进程、国家制造业发展的阶段性条件和目标相适应，也要考虑到国家的制度、文化和资源禀赋以及经济全球化的国际环境；三是研究设定的每一个问题必须是中国产业政策实践面临的“真问题”，所谓“真问题”就是问题设定须是中国产业政策制定和实施当事人在现实工作和决策中真正思考和关心的问题，作者在确保问题真实的基础上再进行经济学的理论提炼和抽象；四是研究的落脚点应当是“建设性”的，即研究要超越抽象的产业政策是否有用的讨论，尽可能通过理论和实证分析揭示产业政策失效的原因或有效的边界，从而开展更具诊断性和建设性的学术研究。

全书共分为十四章，总体的框架结构和篇章逻辑如下：导论至第五章可以视为本书的“总论”篇，分别探讨了制造强国建设背景下中国产业政策转型的必要性、制造强国建设的战略要点及其对产业政策的要求、建设性的产业政策研究和政策主张、确立竞争政策基础性地位的障碍和破解思路、中美贸易摩擦对中国产业政策的影响、产业政策有效制定和实施的组织过程六个方面的问题，这些问题都是中国制造强国建设和产业政策调整需要解决的“系统”层面的问题。第六章到第十一章可以视为本书的“产业政策工具篇”，是对特定产业政策工具的分析，各章分别对支撑制造强国建设的技术路线图、技术标准、政策项目导入和管理、技术扩散政策、税收政策等问题进行了专题讨论。第十二章和第十三章可以视为本书的“创新体系篇”，这两章分别从共性技术供给和区域创新体系建设两个角度探讨了制造强国建设背景下我国制造业创新体系完善和发展的方向。第七章到第十三章回答的问题都是中国制造强国建设和产业政策调整需要解决的“模块”层面的问题。

我承担了全书的总体框架和篇章设计，我和贺俊研究员对各章观点的形成做出了直接贡献。我撰写的导言《制造强国建设与产业政策转型》从我国工业化阶段、新工业革命等视角研究提出了中国由制造大国向制造强国迈进要求产业政策基本框架和设计逻辑相应进行调整和转型；我和贺俊研究员撰写的第一章《制造强国建设面临的关键问题》从中国制造强国面临的主要挑战出发提炼了中国制造强国战略的关键维度，构建了制造强国背景下我国产业政策分析的基本框架；贺俊研究员撰写的第二章《建设性的产业政策研究》区分了制度层面和政策层面的产业政策问题，并重点分析了建设、而非批判意义上的产业政策主张；我和贺俊研究员、李伟助理研究员撰写的第三章《竞争政策的基础性地位》从制度约束和能力障碍等视角回答了为什么确立竞争政策基础性地位无法落地以及如何破解的问题；渠慎宁副研究员撰写的第四章《贸易摩擦下的中国产业政策调整》研究了在贸易摩擦、美国制造业回流的背景下我国如何构建面向国际竞争新形势的产业政策体系；江飞涛副研究员撰写的第五章《产业政策制定的组织机制》主要针对目前我国产业政策制定和实施中存在的问题，分析我国产业政策制定、实施的有效组织流程问题；邵婧婷助理研究员撰写的第六章《国家重大创新项目的组织实施》分析了产业政策如何通过导入“政策项目”的方式提升政策实施效率的问题；刘湘丽研究员撰写的第七章《作为创新协调工具的技术路线图》借鉴国际经验探讨了如何用技术路线图指引和协调企业创新的问题；邓州副研究员撰写的第八章《制造强国建设中的自主技术标准》基于中国高铁案例探讨了将中国标准培育发展为国际标准的战略和政策支持；朱彤副研究员撰写的第九章《以节能技术为例的技术扩散政策》以能源技术为例探讨了产业政策如何促进成熟适用技术在广大企业扩散的问题；胡文龙副研究员撰写的第十章《创新发展导向的税收政策》分析了税收优惠作为一种普遍的产业政策安排如何更加有效地激励企业的创新性投资、而不是生产性投资；梁泳梅副研究员撰写的第十一章《面向制造强国的人才培养体系》分析了制造强国对人才的知识和技能结构的需求以及人才培养体系的建设和完善问题；江鸿副研究员撰写的第十二章《产业共性技术的研发和供给体系》分析了共性技术研发机构的组织和治理模式以及共性技术的供给方式；叶振宇副研究员撰写的第十三章《促进新兴技术突破的区域创新体系》从区域创新体系的角度探讨了有利于新兴技术突破的创新体系的特征和要素。

本书主要的学术贡献和研究发现包括（但不限于）：一是关于“过早去工业化”和“过快去工业化”。对于中国制造业的创新效应和产业关联效应还没有得到充分发挥前提下制造业占比就开始下滑并下滑速度很快、服务业占比上升过快的“过早去工业化”“过快去工业化”倾向，必须高度重视并采取有效措施预防。我国作为一个还未全面实现工业化、处于工业化进程中的发展中国家，必须坚定不移地推动以制造业为核心的实体经济的发展，避免“脱实向虚”，并将制造业比重稳定在一个合适水平。面向制造强国建设的产业政策的一个重要导向，就是要通过调整优化制造业政策体系和创新体系，实现制造业比重基本稳定前提下的生产效率和创新能力大幅提升。

二是关于制造强国的政策内涵。综合制造强国内涵的一般性和我国制造强国建设内外部条件的特定性，我们认为，制造强国战略应包含战略先导产业的技术和市场领先、极端压力情形下的制造业运行安全以及高强度创新驱动发展三个维度。其中，实现战略先导产业领先是制造强国的核心，其战略要点是在构建全球技术共同体的基础上积极利用中国市场需求的独特性重新定义根技术和主导设计，为推动全球新兴技术突破贡献中国力量；产业链安全是制造强国的基础，其战略要点一是根据“底线安全”原则培育基于次代技术的完整产业链，二是加快构建高效的产业链安全管理体系；高强度的创新驱动发展是制造强国的前提，其战略要点是构建“创新友好”的体制和政策环境，推动地方政府和企业竞争范式实现激励相容的转变。

三是关于结构性产业政策（或选择性产业政策）与功能性产业政策的动态有效性。结构性产业政策和功能性产业政策的相对作用取决于制造业发展阶段，在制造强国建设阶段，制造业创新体系建设和功能性产业政策在产业政策中的主导地位将日益突出。库兹涅茨和钱纳里等经济学家所揭示的先行工业化国家产业结构演进的一般规律，为后发国家的产业结构调整提供了较为明确的对标和参照，大大降低了后发国家选择产业的难度和风险。但随着一国产业结构的日臻完备和技术水平向全球技术前沿的拓展，结构性产业政策的有效性会下降。因而，面向制造强国建设的结构性产业政策焦点应转向促进通用技术、底层技术和前沿技术的突破和扩散应用，而竞争政策应逐步成为产业政策体系中的主导性政策。竞争政策实施主体的权威性不够、政府政策选择的短期化倾向、结构性产业政策长期主导形成的思维惯性和能力锁定，是竞争政策基础地位未能确立的根本制约，对此，要以提升竞争政策主管部门的权威性、独立性和协调性为核心，推动竞争政策组织体系重构，提升竞争政策实施主体的政策能力。

四是关于产业政策制定、实施的组织过程。国内既有的产业政策研究多聚焦于对产业政策绩效的研究，缺乏对政策过程的研究，而政策过程及其制度基础对于产业政策的实施绩效具有决定性影响。针对中国产业政策制定程序与组织机制方面存在的部门分割、封闭性、黑箱化问题，我们提出了中国产业政策制定组织机制重构的初步构想，包括在中央财经领导小组的框架内建立经济政策委员会，并下设产业政策等专业委员会。经济政策委员会负责国内重大经济政策的审议和决策，产业政策委员会组织战略纲要和重大政策提案的预研、草拟与审议；建立由智库专家、行业专家、部委官员与企业界代表组成的工业发展与战略工作小组，在产业政策委员会的领导下，负责中国制造强国战略及其政策的长期研究工作，最终通过构建相互制衡、分工、广泛参与的产业政策治理组织体系，提升我国产业政策的制定实施效率。

五是关于产业政策在激励创新之外的合理化功能。近年来我国工业全要素生产率增速持续下滑的事实表明，我国工业强国建设的问题不仅表现为前沿技术和原始创新的缺乏，同时也表现为企业生产效率的普遍低下，而后一类问题需要通过技术扩散政策等合理化政策来解决。合理化政策的核心内容，就是政府通过提供资金支持或公共服务来协助企业在生产活动中提高生产效率和技术水平的技术改造政策。本书以节能技术为例的研究显示，以各种政策鼓励新技术采用实现能源节约一直是我国节能减排的重要途径。但是这种推行方法仅考虑节能技术的“正外部性”特点，过多依靠行政命令方式推行，并且不重视节能技术扩散的规律和特点，在政策实际实施过程中往往出现“效率低” “成本高”等问题。

六是关于共性技术的经济学特征及其最优政策安排。我们的研究发现，共性技术在创新链条的不同环节面临不同属性的经济性和制度性障碍，包括技术识别阶段的技术路线和市场信息“双盲”条件，技术研发阶段创新主体之间的竞合关系，以及技术应用阶段的知识产权归属问题。对此，应完善跨领域的技术预见参与过程，建立与创新主体竞合关系阶段性变化相适应的共性技术研发合作动态机制，推广有利于共性技术保护与扩散的差别化、低门槛的知识产权制度安排。共性技术研发主体之间的知识产权分配以及后续保护，决定了是否能在发挥共性技术正向外部性的同时，保持研发主体开展共性技术研发的积极性。

本着好的学术研究能够帮助理解、甚至指引现实的原则，本书力图直面中国由制造大国向制造强国跃迁过程中面临的最重大、最复杂、最具理论挑战的产业政策问题，基于研究者直接的工作经验和一手的调研资料，综合运用理论演绎和实证分析方法，努力开拓中国产业政策研究视野，提出更具建设性的产业政策命题。

我们诚挚地希望学界同仁能够对我们的探索性研究提出意见和批评，并与我们一道推进面向制造强国的、真实问题导向的产业政策研究。

黄群慧

2021年2月16日