欧盟国际采购工具法案（IPI）对中国工程企业参与欧盟公共采购项目的影响与应对

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所属图书：《欧洲法律评论.第七卷》

出版日期：2024-05

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“后马克思主义”是马克思主义吗？

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欧盟国际采购工具法案（IPI）对中国工程企业参与欧盟公共采购项目的影响与应对^[1]

摘要：欧盟国际采购工具法案是欧盟打开非GPA国家公共采购市场的一次重要立法尝试。本文首先回顾了该法案的立法历程，通过对其中三次重要的法案修订版的梳理，分析和讨论了法案的立法目的和内容结构的演变与形成。随后本文对法案的调查与磋商程序和IPI调整措施进行了重点解析和讨论，认为IPI法案将对非GPA成员国的企业参与欧盟政府采购项目造成很大的限制，并进一步提出了中国企业的应对思路和建议。

历经十年的磋商和酝酿，欧洲议会和欧盟理事会在2022年6月23日正式通过了国际采购工具法案（International Procurement Instrument，简称IPI法案），该法案已于8月底正式生效，有效期5年。可以预期，IPI法案将对非GPA（世界贸易组织框架下的《政府采购协议》，Government Procurement Agreement）成员国的企业参与欧盟国家政府采购项目造成很大的限制，尤其对中国等新兴经济体国家具有较强的针对性，这将对在欧盟经营的中国企业，特别是中国工程类企业产生重大的负面影响。本文通过梳理和研究该法案的立法过程和关键条款，评估其影响以及提出中国企业的应对建议。

一 IPI法案的立法回顾

（一）立法背景

据统计，一个国家的政府采购额通常约占其国内生产总值的10%至20%。^[2] 欧盟认为，其已经在很大程度上向第三国开放了其公共采购市场，因此希望欧盟企业在外国公共采购市场上有一定程度的对等准入。但事实上，欧盟认为其企业在海外公共采购市场面临很多障碍，比如缺乏透明度（没有在线发布通知或程序分散）、要求在本国设立公司以及当地原产地要求等。早期，欧盟试图在世界贸易组织（WTO）2014年修订的《政府采购协定》（GPA）的范围内，以多边方式实现这一目标，以及签署双边自由贸易协定（FTA），如欧盟—日本经济伙伴关系协定（EPA）等。但结果并不理想，因为许多经济体至今没有加入《政府采购协定》或以双边协定方式向欧盟开放其公共采购市场。欧盟认为，这些事实证明其很难通过贸易谈判让第三国承诺开放其公共采购市场。在这种情况下，欧盟认为IPI法案是在全球范围内追求欧盟商业利益的一个合法和必要的工具，通过鼓励贸易伙伴国家参与谈判，促使贸易伙伴国家改善在公共采购领域的歧视性措施，加速开放公共采购市场，实现贸易互惠。^[3]

（二）2012年草案形成了IPI法案的雏形

在2012年，欧盟提出了第一版IPl提案供其成员国讨论。其将欧盟公共采购分为“涵盖性采购”（covered procurement，指欧盟已作出关于市场准入的国际承诺）以及“非涵盖性采购”（non-covered procurement，指欧盟未作出任何市场准入的国际承诺），草案仅仅针对“非涵盖性采购”，即不属于欧盟与第三国之间的国际采购协议或《政府采购协定》规定的争端解决机制的货物和服务。对于非涵盖性采购，在原产国严重缺乏对等的公共采购准入的情况下，该提案设计了两套程序来限制外国产品进入欧盟公共采购市场。其一是分散程序，在满足其合同总价值扣除增值税后等于或超过500万欧元，并且构成投标的非涵盖货物的比例至少为合同总价值的50%的情况下，允许各成员国的采购当局在经欧盟委员会批准后自行决定将来自第三国的某项投标排除在招标程序之外（草案第6条）。其二是集中程序，由欧盟委员会发挥核心作用，主要包括进行调查以及与第三国谈判和决定采取必要的限制性措施（排除市场进入或价格惩罚），然后由成员国当局在其采购程序中适用。此外，其他关键条款涉及异常低价竞标（提案第7条）和例外情况（提案第13条）等。^[4]