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发挥两个积极性:我国央地财政关系百年变迁

发布时间:2021-11-24
来源:中国社会科学网-中国社会科学报 

  一百年来,中国共产党对中央和地方政府间财政关系的探索和实践始终围绕发挥中央和地方两个积极性展开。根据不同时期政治和经济形势,以及党的工作重点确立和调整中央和地方之间的关系,让财政体制适应经济社会的发展,满足不同时期革命、建设、改革的需要。中国共产党对央地关系的适时和恰当调整,对于实现经济社会发展全局目标具有不可替代的作用。

  统一领导 分级负责。在新民主主义革命时期,中国共产党在我国的大江南北建立了多个不同形式的红色区域政权,探索建立了根据地“战时财政”体制以保障军队供给和支持根据地民生发展。在土地革命战争前期,因条件所限,根据地没有制定具体的财政收支计划,而是采用随筹随用、自收自用的财政模式。到了土地革命中期,随着根据地逐渐增多,战争规模逐渐扩大,迫切需要稳定和可靠的收入来源以保障部队大量军需。因此,根据地财政收支模式调整为统筹统支,部队后勤保障开始由各根据地政权统一管理,各地各单位所需经费由根据地边区政府统筹分配。

  根据地政府统筹统支的财政模式虽然顺利解决了当时的财政困难,但在相对分散的游击作战背景下,过于集中的财政模式不利于调动广大基层的积极性。因而在1941年“皖南事变”后,基于根据地发展形势的需要,开始实行“统一领导、分级负责”(也称“统一领导、分区统筹”)的财政体制。中央与地方关系的突出特点就是,由中央政府统一制定财政政策、制度和收支标准,地方政府通过包干方式统分区域统筹供给,中央根据实际情况补助供应。这种财政体制在保证中央政府全局性统一领导的同时,放手发动地方政府从而实现各级分工负责。

  新民主主义革命时期,中央和地方政府间财政关系在集权与分权上的有益探索为新中国成立后我国财政体制改革,合理处理中央与地方财政关系积累了经验。

  中央统收统支。1949年新中国成立之后,受苏联影响,我国建立了高度集中的计划经济体制,其特征是生产资料公有制和以计划代替市场进行资源分配。当时国民经济计划涵盖人财物和产供销等国民经济的各个方面,财政收支计划是整个国民计划的一部分,由中央政府制定,服从国家总体目标的需要。计划体制下的中央和地方之间的关系突出表现为中央政府“统收统支”,即地方财政的收入和支出基本上由中央政府根据整个国民经济计划决定,地方政府自行安排财政收入和财政支出的自主权很小。这一时期,除个别年份实行的是“划分收支、分级管理”的财政体制以外,地方政府的年度财政预算均须得到中央的“核实”后方能执行,地方政府能够自由支配的财政收入十分有限。

  适应计划经济建立起来的统收统支的财政体制,充分保证了地方财政收入和支出符合总体国家计划,为计划的执行提供了保障。但同时地方政府的自主权和积极性也受到部分限制,我们党充分认识到了这一点,并在财政体制上进行了多种尝试,以调动地方政府的积极性。此外,中央政府还通过调整地方预算的预备费、超收分成或增收分成、支出结余等机动财力的方式,扩大地方政府自主权以激发地方政府的积极性。

  财政包干。1978年,我国开始实施改革开放,对内经济体制改革的主要任务之一就是简政放权,通过允许多种所有制形式并存和导入市场价格机制,让地方政府、企业、个人等各种经济主体具有更多的自主权。财政体制领域的改革为 “财政包干”(也称“分灶吃饭”)。虽然不同的年份财政包干制的形式有所不同,但基本做法大致相同,即在划分中央和地方收支范围之后,地方政府可在划定的范围内自行组织收入、自主安排支出、自求收支平衡。这种以地方分权为主要内容的财政包干制,极大地调动和刺激了地方政府发展生产的积极性。但财政包干制下国家预算收入占国民收入的比重和中央财政收入占国家预算收入的比重(“两个比重”)出现下降,严重制约了中央政府宏观调节能力和缩小地区间财力差距的能力。这也成为1994年分税制财政体制改革的直接原因。

  分税制。自1994年1月1日起,我国开始实施分税制财政管理体制,在维持中央和地方事权和支出责任划分大体不变的前提下,对财政收入进行了重新划分。一个重要的内容就是把税收按税种属性划分为地方税、中央税和共享税三大类,又以共享税占比最大。基于地区财政收入和财政支出范围的对比,针对财力较弱的落后地区,中央通过转移支付予以支持,过渡期转移支付按公式法予以规范分配。这也成为我国一般性转移支付的雏形和起点。实施分税制财政管理体制后,财政收入占GDP的比重及中央财政收入占全国财政收入比重均大幅提高,大大加强了中央政府的宏观调控能力和地区间财力均等化的能力。分税制下,政府在保护民营经济产权、扩大基础设施投资、积极招商引资等方面的努力,为地区乃至整个中国经济的高速增长作出了不可替代的贡献,成为过去20余年中国经济高速增长的重要支撑。

  然而,分税制改革主要对收入划分进行了调整,中央和地方的支出划分基本维持不变,由此产生的地方政府支出缺口和财政困难随着中国经济的发展而逐步显现出来,发挥地方政府积极性要求对财政支出和转移支付进行相应的调整和改革。

  加快建立现代财政制度。中国特色社会主义进入新时代,党中央从国家发展全局出发,对财政管理体制做出了进一步改革部署。2013年党的十八届三中全会提出“发挥中央和地方两个积极性,适度加强中央事权和支出责任,中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任”。2014年6月30日,中央政治局会议审议通过了《深化财税体制改革总体方案》,新一轮财税体制改革的序幕拉开,其中调整中央和地方政府间财政关系是此次改革中难度最大的一项,其改革重点是中央和地方的事权和支出责任的划分及转移支付制度改革。2017年党的十九大报告明确提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。这为构建新型中央与地方财政关系指明了方向。

  在调整中央和地方财政关系上,新一轮财政体制改革是改革开放以来,甚至是新中国成立以来,第一次将改革重点放在政府间事权和支出责任改革上。其在维持中央和地方财力大体“五五”格局的前提下,把重点放在支出划分以及中央地方共同事权改革上,对于明晰事权、规范中央地方关系、保障落后地区基本公共服务提供具有非常重要的意义。“十四五”期间,我国要加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系,还需进一步调整和明确中央和地方在基本公共服务事权和支出责任划分中的范围和责任,并相应对转移支付进行改革,保障最低水平的教育、医疗、社会保障等基本公共服务(即基本公共服务国家基础标准)的提供。可以期待,随着新一轮财税体制改革措施的推进和实施,全国各地尤其是中西部落后地区基本公共服务的供给将得到显著的改善。

  回顾百年来中央和地方政府财政体制变迁可以看出,央地财政关系的调整始终顺应不同时期政治和经济形势以及国家整体目标的需要,并以最大限度发挥中央和地方两个积极性为重要内容。充分发挥“两个积极性”的央地财政体制改革为市场经济发展提供了基础性激励和制度保障,对于发挥财政在国家治理体系中的基础和重要支柱作用具有重要意义。

 

  (本文系国家社科基金项目“我国转移支付改革与政府间事权和支出责任划分改革衔接问题研究”(17BJY175)阶段性成果)

  (作者单位:北京交通大学北京产业安全与发展研究基地)

 

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