权威专家研究阐释党的二十届三中全会精神 | 辛贤：正确构建农业农村领域有效市场和有为政府的关系

进一步全面深化改革，

开创高质量发展新局面

——权威专家研究阐释党的二十届三中全会精神

编者按：2024年7月15日至18日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议（简称“党的二十届三中全会”）共提出300多项重要改革举措，擘画了进一步全面深化改革的时代蓝图，为当前和今后一个时期以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业指明了方向。为深入学习宣传研究阐释党的二十届三中全会精神，本刊从2024年第9期起设立“研究阐释党的二十届三中全会精神”栏目。同时，为引导学界加强和深化相关研究，本刊约请国内权威专家撰写一组笔谈，以飨读者。

在更高层次上巩固和完善农村基本经营制度

魏后凯

在新起点上进一步深化农村土地制度改革

叶兴庆

健全因地制宜发展新质生产力的体制机制

黄祖辉

正确构建农业农村领域有效市场和有为政府的关系

辛贤

新型工业化是城乡融合之关键前提

魏建

正确构建农业农村领域

有效市场和有为政府的关系

作者介绍：辛贤，中国农业大学副校长，中国农业大学经济管理学院和国家农业农村发展研究院教授，China Agriculture Economic Review 总主编。

作者单位：中国农业大学国家农业农村发展研究院

在中国特色社会主义现代化发展过程中如何正确处理好市场和政府的关系，一直是中国共产党高度关注的问题。实践证明，在这一关系处理得好的时期和领域，党和人民的事业都取得了显著成就；在这一关系处理得不好的时期和领域，党和人民的事业都受到了明显掣肘。

党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，明确指出要“聚焦构建高水平社会主义市场经济体制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”。立足于新时代中国式现代化“两步走”目标，全面建设高水平社会主义市场经济体制是2035年基本实现社会主义现代化的关键支撑和内在要求；立足于新发展格局，建设全国统一大市场更是完善社会主义市场经济体制的重要一环。党的二十届三中全会指出，中国市场经济体制最主要特点是“高水平”，并强调全国市场的“统一性”。“高水平”和“统一性”意味着市场发展是高质量的，市场要素是畅通循环流动的、无壁垒的，它表现为更开放的市场机制作用空间、更丰富的市场机制作用层次和更有深度的市场机制作用程度。

必须清醒地认识到，与非农部门和城市相比，农业农村在推进市场经济建设中面临的挑战更大、任务更重。在“高水平”和“统一性”市场经济的建设过程中，必须深刻认识到农业的产业特性、农村的地域特性，必须清醒认识到作为市场主体的农民在相当长的历史时期内仍将不具备完全的市场竞争能力。这就要求在深化改革的过程中，必须处理好有效市场和有为政府的关系，探索一条具有中国特色的高水平的农业农村市场经济体制发展道路。

一、与其他行业和领域相比，农业农村领域中的政府调控作用更为重要

农村经济市场化是中国经济市场化的重要组成部分。尤其是1978年始于农村的改革，正是依靠市场机制的作用，才有效激发了广大农民的生产积极性，进而带动了整个经济体制改革的成功。改革开放以来，尤其是进入新时代以来，中国农村市场经济建设经历对农村基本经营制度和土地制度、农产品流通体制等的改革和完善，取得了历史性的发展成就。在此过程中，政府为农村市场主体的生产和经营提供了更规范、稳定的发展规制和发展环境，这是推动农村经济增长的关键所在。与其他产业和领域相比，政府在农业农村建设与发展过程中扮演着更重要的角色。

市场不是万能的，也不尽是有利无害的，更不是无所不在的。在农业农村发展所涉及的众多事务中，部分存在市场缺位状况；而且，即使是生产经营活动，也绝非完全纯粹的市场化行为，不应任由市场体制在其中“横冲直撞”。更好发挥政府的作用至关重要，原因在于：

一是农村市场主体发育尚不成熟，竞争地位不平等。市场配置资源的第一原则是效率，即以更少的投入生产更多的产品。完全任由市场机制在资源配置中起决定性作用，其核心潜在假设包括：市场主体是完全理性的、信息和资源的获取是充分的、市场出清是即时的等等。而作为农业农村主体的农民，不仅距离完全理性市场主体在自身素质方面的要求差距甚远（远远落后于非农生产主体），而且在生产要素包括劳动力、土地、资金等的信息获取和要素本身获取方面，明显处于非完全竞争市场的主体地位；农民在获取基础设施和公共服务等的便利性方面也明显处于弱势地位，不利于其平等参与市场竞争。工商业等非农部门的市场主体，不论是在自身能力，还是在获取资源、信息和便捷服务等的可能性方面，都远远高于农村市场主体。相比于非农市场主体，农村市场主体处于明显的不对等和弱势地位。如果完全听凭市场机制发挥作用，而没有更好地发挥政府作用，那么，工商资本的逐利本性与农民利益诉求必然存在冲突和矛盾。一旦情况恶化，处于相对弱势地位的农村市场经济能否承受住市场震动的后果以及后期需要付出多少成本才能恢复就十分难以预料。

习近平总书记多次强调：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”虽然当前乡村资源绝对匮乏的问题已经在很大程度上得到改善，但与城市相比，资源条件仍处于劣势，保障仍然不足。例如，以小农户为主的家庭经营自主发展能力相对落后，在获取资金和技术、抵抗风险等方面渠道有限、手段不足。同时，农村部分重要资源市场化配置的广度和深度有限，房屋、土地等重要资源要素无法灵活置换成其自主发展的原始资本，加之社会保障制度不完善、公共服务供给不均衡等问题，农村市场主体与城镇的市场参与主体很难平等竞争。这些问题在一些乡村振兴重点帮扶县、陆地边境县、少数民族聚居县、生态县等表现得尤为突出。仅凭乡村自身发展很难破除这些桎梏，必须依靠政府强有力地推动外部资源的输入。

农村市场主体发育的不成熟和环境的不利，会导致生产能力弱，从而使农业劳动生产率和竞争力较其他产业均处于弱势地位，潜在影响国家粮食安全和社会稳定。目前，中国农业劳动生产率只有非农部门劳动生产率的31%。同全球高收入国家相比，中国农业劳动生产率水平仅为其平均水平的14%，高收入国家单位农业劳动力的产出水平是中国的7倍多，其中，美国是中国的近20倍，人多地少的日本的这一指标也是中国的4倍左右。在市场竞争机制和价格机制的作用下，利益驱动生产要素愈加从农业部门流向生产率高的其他部门，资源配置出现极化效应的风险极大。加之中国农业国际竞争力普遍低下，不仅意味着农产品价格缺乏国际竞争力，而且意味着一旦出现突发事件导致全球性市场封锁，中国农产品进口来源将变得不稳定、不确定，国内食物安全和社会稳定也将面临较大考验。

二是农业的基础性地位不能动摇，多功能性特征十分重要，但市场机制会自发侵蚀农业的地位和农业多功能性作用。农业作为第一产业，是农村的基础性产业，是人类的衣食之源、民生之本。一方面，保障粮食和重要农产品稳定安全供给始终是建设农业强国的头等大事。如果没有稳定安全的农产品供给，无论是居民的生存还是社会的安定都不可能实现。另一方面，农业具有其他产业不具备但整个国家发展却不可或缺的特有功能。例如，对生态环境的保护和资源的可持续利用，事关民族的永续发展；赓续农耕文明的历史底蕴，事关精神文明的进步和富足。在非农部门长期快速扩张和国际变局日益复杂的形势下，作为传统生活聚集地的农村面临愈发激烈的新旧矛盾交织局面。不仅劳动力尤其是青壮年劳动力大量流出乡村，而且资金在逐利的大潮之下流向非农领域和城镇，农业和农村生产经营性活动面临青壮年劳动力和资金短缺现象，威胁农产品安全稳定供给。同时，农民家庭的传统功能正逐渐弱化，相当多的传统农民家庭逐渐变相“解体”，部分农村正在丧失千百年来形成的活力和凝聚力。农民家庭的传统社会功能和文化传承作用的弱化，势必导致农村经济繁荣和文化传承发展的内在驱动力不足。如果不能更好地发挥政府的作用，未来农村很可能成为“荒芜的农村、留守的农村、记忆中的故园”。

二、农业农村发展迫切要求正确构建有效市场和有为政府的关系

在农村经济发展中，必须实现市场的“有效性”和政府的“有为性”有机结合。“有效性”主要表现为农村各种资源能够实现最优配置和高效利用，农产品价格能够准确反映市场需求的变动，市场信息能够在各主体间高效自由流动。“有为性”主要表现为政府既要为市场机制在农村资源配置和利用方面发挥作用提供科学的制度保障，又要以增强农民致富能力、提高农村社会治理水平为前提，能够根据不同发展阶段的特征来调整决策目标和措施以支持和适应生产关系的转变。更好地维护市场秩序、弥补市场失灵、畅通国民经济循环，是“有为”政府必须承担的职责。

有效市场和有为政府的不可或缺意味着不能单纯追求市场至上、效率至上的发展方式，绝不能走西方式现代化单纯追求效率至上、物质至上以及忽视非物质文明发展引致社会两极分化、贫富差距日益加大、社会矛盾持续激化的老路和死路。必须坚持以人民为中心的发展思想，把促进全体人民共同富裕作为发展目标，科学推动农业农村高质量发展，辩证处理人与自然的关系、物质文明与精神文明的关系，动态平衡生产要素供给与需求的关系，使生产要素真正转化为现实的生产力，有效对接国际大市场，提高国际竞争力。

有为政府意味着政府在发展过程中要更多地承担保障者角色。一是体制机制保障。城乡二元体制下，需要政府从体制机制上破解和重构既有的资源配置体制和土地制度框架，例如消除城乡要素流动的制度壁垒、深化农村土地产权制度改革等。二是公共服务保障。政府是乡村公共服务的提供主体和保障主体。当前，乡村主体对公共服务产品的需求日益增加，但现实情况是，乡村公共设施建设和教育、医疗、社保、文化等公共服务供给不仅与城市存在差距，乡村之间以及乡村内部也存在发展不均衡问题。补齐乡村公共服务短板，推动乡村公共服务均等化应当是地方政府在乡村振兴中的重要职责。

需要注意的是，政府强劲的推动力是乡村振兴战略实施的关键，但一定不是唯一推力，因为解决公共问题有赖广泛协作，而非“大包大揽”。当前和未来一个时期，农村市场经济需要的是“有为”政府而并非“全能”政府。只有政府适当“少管”，实行“精管”，才能为农业农村农民发展创造更多的发展空间，鼓励农民承担更多的社会责任，进而提升整个农村的自我管理能力和内生发展动力。

三、有效市场和有为政府的边界在哪里？

毫无疑问，在当前推进乡村全面振兴和经济高质量发展格局之下，政府的大包大揽、市场的绝对主导都会加剧资源配置的低效率和失衡。近年来，中国农业产值在国民经济中的比重不断下降，2023年已不足8%；农业经营收入在农民家庭收入中的主导作用日益弱化，2023年仅为23.2%。在工业化和城镇化快速推进的大背景下，传统农业部门经济效益不高、增长困难是经济发展的必然趋势。一方面，农业收入的比重降低导致农业生产激励下降，加之农业生产要素成本居高不下，农业发展内生动力不足，一味依靠政府主导、财政政策推动的非市场化发展模式不可持续；另一方面，随着农村二三产业的快速发展，国内外经济市场化程度进一步加深，农村封闭性减弱，一旦完全依赖市场机制并由经济利差驱动，必然导致农村劳动力、资本等生产要素加速外流，引致农民家庭生活与生产习惯的巨变，削弱农村繁荣的内生驱动力，导致社会贫富分化加剧。因此，必须进一步突出市场在微观层面的基础性作用，不断加强政府在宏观层面的调控作用。

在推进中国特色的农业强国建设过程中，应有效区分市场和政府的作用边界。市场的核心是发挥价格在资源配置和收入初次分配中的基础性作用，主要依靠和通过供求机制、竞争机制、价格机制和风险机制等的相互作用和相互联系，实现要素在城乡之间的双向合理流动；政府的着力点是服务市场、监督市场和弥补市场不足，并及时提供制度、政策、公共服务的保障和监管。

对市场而言，重点仍是提高资源配置效率，以市场需求为导向推动产业结构性改革，避免出现市场信息获取不充分、市场形势判断不准确所导致的资源配置错位和资源利用效率低下带来的“一窝蜂”发展和资源浪费现象。对政府而言，其重点是破除城乡要素自由流动的障碍、让乡村主体在市场经济中获得更为平等的竞争机会，同时推动和保障城乡公共服务均等化、粮食安全等非市场行为。需要进一步审视市场和政府在农村经济和社会管理中的角色，重点加强政府在保障社会公平特别是医疗公平、教育公平等方面的作用，并推动那些应市场化或需要加快市场化但没有市场化或市场化程度不足领域的改革。

此外，农村主体不是被动的、机械的资源要素接受者，乡村振兴更不是简单依靠政策、项目、技术、资金等外部资源的机械输入就能实现的，乡村保持永续发展的核心在于将外部力量和内部主体的主观能动性紧密结合，激发农村发展潜力。如果政府规制和市场调控无法较好地契合农村发展主体的内在需求，反而会被农村主体排斥甚至抵制，进而导致政府和市场作用双双失效。这就需要政府、市场等根据农村主体的发展特点调整各自的功能定位和作用发挥，寻求协同发展的契合点。

来源：中国农村经济中国农村观察